NUEVOS DERECHOS E INSTITUTOS DE LA REFORMA

INTRODUCCIÓN

A partir de la reforma de 1994 de la Constitución Nacional, se crea la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, órgano que ha sido creado con la expectativa de atenuar en nuestro sistema de gobierno el hiper-presidencialismo, junto a otros mecanismos tendientes al mismo objetivo.

Afirma el Dr. Alfonsín que “el Sistema Institucional Argentino no ha brindado el marco adecuado para garantizar una democracia estable, que asegure la representatividad y el control efectivo del ejercicio del poder y facilite la cooperación de sus fuerzas políticas para construir un destino común”.

Ello se ha hecho evidente ante los problemas de gobernabilidad de nuestro sistema presidencialista frente a situaciones de crisis, ya sea por la rigidez y/o falta de mecanismos para afrontarlas, ya sea por el bloqueo entre los poderes del Estado (el Congreso y el Presidente), y las dificultades para formar alianzas y/o acuerdos con la principal fuerza de oposición.

Señala el Dr. Alfonsín que el proceso político se vuelve “un juego de suma cero” en el que todo lo que uno gana es a costa de lo que pierde otro.

Tomando como eje que en graves situaciones institucionales se pueden necesitar válvulas de escape, pareciera que el proceso político en Argentina, hubiera estado dividido en períodos rígidos y discontinuos, sin tener posibilidades de realizar ajustes intermedios cuando las circunstancias así lo hubieran precisado.

Tendré en el presente trabajo como hipótesis, que la figura del jefe de Gabinete de Ministros será de vital importancia para afianzar la gobernabilidad del sistema político Argentino en escenarios políticos de crisis.

El Jefe de Gabinete de Ministros: Atribuciones

En la reforma constitucional de 1994, se introduce esta figura propia de los sistemas parlamentarios. Podría afirmarse que esta reforma nos aproxima a dicho sistema, pero se mantienen significativas diferencias con el mismo, pues en el sistema que nos rige:
a) Ningún Ministro puede ser miembro del Congreso,
b) El Poder Ejecutivo no puede disolver el Congreso.

A partir de ello se produce un gran debate en torno de qué tipo de instituto se ha creado, si se aproxima al parlamentarismo, si es un instituto “original” propio de nuestro sistema o si es un sistema mixto.

La República Argentina no tiene Parlamento, tiene Congreso, órgano propio del sistema presidencialista en el que existe una separación rígida de los poderes constituidos. El parlamentarismo se caracteriza por la existencia de una coordinación de poderes, donde el Poder Ejecutivo o Gabinete es una suerte de desprendimiento del Legislativo y éste tiene sobre aquél un control muy pronunciado, pues existe entre ellos una relación fiduciaria.

En el sistema presidencialista el Poder Ejecutivo es ejercido por un Presidente que es a su vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, designa a sus ministros y es Jefe de la Administración. El órgano Legislativo, el Congreso, es independiente, así como la actuación política del Presidente no puede ser sometida a un voto de confianza, el Congreso no debe necesariamente coordinar su actividad con la del Ejecutivo. De acuerdo a la idea originaria, es al Congreso a quien corresponde, mediante la sanción de leyes, fijar las políticas y al Ejecutivo cumplirlas, lo que no se condice con la práctica del gobierno moderno. Dentro de la complejidad del gobierno moderno, la función del Poder Legislativo aparece desdibujada. El Congreso se debate entre la idea, inserta en el mecanismo de la división de poderes, de ser el órgano más importante, creador de la ley y forjador de los destinos de la Nación, y la realidad de no poder, no ya frenar, sino ni siquiera influir en los planes de Gobierno del Ejecutivo, al cual no puede remover.

Ante un panorama como el descripto, se trató de atenuar el sistema presidencialista, a partir de la reforma de la Constitución Nacional y en ella del Cap. Cuarto, art. 100.

Se le quita al Presidente: “la Jefatura de la Administración, la Jefatura de la Capital Federal y el manejo de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso”.

El Jefe de Gabinete
“tiene a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, ejerce la administración general del país y refrenda y legaliza, junto al ministro del ramo, los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de validez .
Hace recaudar las rentas de la Nación y ejecuta el presupuesto nacional. En este sentido dirige la acción de gobierno en materia económica al determinar los mecanismos para la percepción de los impuestos y al llevar a cabo las obligaciones gubernamentales respecto de su inversión. Efectúa los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que corresponden al Presidente.
En función de esta atribución, los subsecretarios y directores generales de todas las áreas del Poder Ejecutivo, serán designados en el futuro por el Jefe de Gabinete.
Coordina, prepara y convoca a reuniones de gabinete y las preside en ausencia del Presidente. Concurre a las sesiones del Congreso y participa en sus debates sin voto. Presenta al Congreso una memoria detallada del estado de la Nación. Produce informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo.
Facultades Colegislartivas: previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo, envía al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional. Dicta los actos y reglamentos necesarios para el ejercicio de sus atribuciones, refrenda los decretos reglamentarios de las leyes, los reglamentos de necesidad y urgencia en las materias permitidas, los reglamentos delegados, los decretos que dispongan la prórroga de las sesiones del Congreso o la convocatoria a Sesiones Extraordinarias y los mensajes del Presidente que promuevan la iniciativa legislativa”.
Estas atribuciones y competencias que describe el Dr. Alfonsín en el Núcleo de Coincidencias Básicas y que hoy tienen rango constitucional, lo hacen afirmar que van a contribuir a solucionar los problemas de gobernabilidad por lo cual esta nueva figura constitucional, será una herramienta útil para superar situaciones de bloqueos interpoderes.

Dará mayor sustento político a las instituciones democráticas y tenderá a un uso más racional de las energías políticas, pues sostiene que cuando exista una situación de bloqueo entre el Presidente y el Congreso, el Jefe de Gabinete con responsabilidad parlamentaria va a ser el puente a través del cual se va a poder institucionalizar un gobierno de coalición, puesto que el Presidente va a estar obligado a negociar con la mayoría opositora del Congreso, la persona que ocupe dicho cargo para gobernar. Señala que en un sistema hiper-presidencialista, es muy difícil lograr amplios consensos para superar situaciones de crisis. Ello puesto que nadie quiere integrar un gobierno donde los aciertos serán del Presidente y los errores de los miembros extrapartidarios de su gabinete. Según sostiene, la nueva figura rompe este círculo vicioso, la oposición querrá el cargo y asumirá el compromiso con políticas específicas, ya que ello implica poderes substanciales. La creación del Jefe de Gabinete rompe el derrotero letal del presidencialismo latinoamericano, que podemos resumir en estos seis tiempos:
a) la derrota electoral parlamentaria del partido oficialista;
b) pérdida de consenso del Presidente;
c) confrontación interpartidaria;
d) bloqueo institucional interpoderes;
e) crisis y parálisis del sistema;
f) caída del régimen.

Antes de la reforma constitucional de 1994, el Presidente que resultaba vencido en las elecciones debía seguir, no obstante, al frente de la más alta magistratura constitucional. El Congreso no lo puede reemplazar ni tampoco ocupar su lugar, la figura del Jefe de Gabinete se introduce para cortar el círculo en el punto c) y evitar sus consecuencias .

Ante un escenario de estas características sostiene el Dr. Alfonsín, que la oposición no tendrá necesidad de especular con el derrumbe a plazo del Jefe de Estado, que no convendrá jugar a todo o nada, por el contrario, podrá imponerle al Presidente un Jefe de Gabinete que lo obligará a tomar decisiones basadas en vínculos cooperativos.

Se elimina a su criterio el incentivo que tenía el presidencialismo para la confrontación y la crisis y caída de la democracia, la oposición deberá apostar a generar propuestas constructivas para sumar sus iniciativas a las propuestas del adversario político, lo que se traducirá además en una mejora significativa de la otra variable de la gobernabilidad del sistema político: la eficacia de estos actores para llevar a cabo sus programas gubernamentales.

No estando ocupados exclusivamente en golpear a su rival, las energías políticas podrán volcarse mejor al diseño de políticas, al fortalecimiento de la gestión estatal y a dinamizar los organismos de control. Cierra su análisis concluyendo que la consolidación de una democracia moderna, solidaria y participativa exigía la construcción de nuevas instituciones y de nuevos hábitos y prácticas políticas.

El nuevo Órgano: su configuración a partir de la práctica política.

Ahora bien, en el informe Vedel para la reforma de la Constitución francesa se destacaba que
“Las instituciones políticas de un país no se definen solamente por la Constitución escrita y las leyes dictadas en consecuencia, sino también por la práctica política. En cantidad de textos donde la letra se prestaría a interpretaciones diferentes, la solución ha sido dada por la continuidad de una práctica... La regla escrita puede definir los vínculos entre el Jefe de Estado y el Gobierno conducido por el Primer Ministro, pero su forma de aplicación y alcance varía según la coyuntura y a veces según la personalidad de los protagonistas”.

En tal sentido concuerdo con el Dr. Abel Fleitas Ortiz de Rozas en que al lado de una figura presidencial de sólido poder, apoyada en una fuerte mayoría o en un partido hegemónico, podría resultar un funcionario gris, un ministro coordinador en una situación de difícil equilibrio en su relación de poder con los ministros, intermediario entre el Ejecutivo y el Legislativo, colaborador del Presidente para la descarga de su rutina administrativa.

Sostiene que en una situación de crisis, conflicto, fragmentación partidaria o de desgaste político del Presidente puede convertirse en una alternativa en la búsqueda de una coalición, o de una ampliación del sustento político del Ejecutivo, participando en la formación del gobierno y ejerciendo algún grado de autoridad sobre los ministros, adquiriendo un protagonismo muy diferente al que tendría al lado de una figura presidencial fuerte .

Sostiene el Dr. Ortiz de Rozas que sería exagerado o simplista atribuir al presidencialismo ser la causa de las interrupciones en la continuidad constitucional, pero afirma que sí cabe aceptar que la institución de un primer ministro o Jefe de Gabinete habría ayudado, en momentos de crisis, a un desbloqueo de la situación o a una apertura política.
Siendo el Jefe de Gabinete una instancia de acuerdo y coordinación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, permite que el cargo sea ocupado por una persona que pertenezca a la oposición, que ocupe un cargo de esta envergadura, es decir que acepte el compromiso ya sea en pos de la estabilidad democrática o de la gobernabilidad.

Fortalecimiento de la Figura:

Quiero detenerme a reflexionar sobre cuáles serían los temas que se deberían asegurar para que no se cumpla el ciclo perverso que cita el Dr. Raúl Alfonsín, sino para que surja de la mayoría opositora un nombre, hombre o mujer que ocupe el cargo, es decir que en términos de pérdida/beneficio consideren positivo optar por conformar un gobierno de coalición.

Se podría afirmar en realidad que si el nombre de esta figura surgiera del Congreso, habría un elemento que nos acercaría a un sistema parlamentario de hecho, aunque se mantengan substanciales diferencias, pues esta persona no podría ser miembro del Congreso.

No se podría afirmar que las atribuciones que tiene el jefe de Gabinete tanto sean poderes de gobierno como colegislativas, sean de una entidad tal que generen de por sí un gran interés de la oposición por ocupar el cargo.

Quizá despierte interés, en relación a este punto el inciso 7 del art. 100 de la C.N., “Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional”.

Si la actividad financiera pública es un momento de tensión entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, no puede olvidarse que es sobre todo con respecto al presupuesto como se revela la conexión en la organización política y el Derecho Financiero. El presupuesto expresa quizás mejor que ninguna otra institución del Derecho Público, el carácter de compromiso entre poderes, por eso, todo análisis profundo de la institución presupuestaria lleva implícito necesariamente el aspecto jurídico-político de las relaciones entre el Congreso y el Gobierno .

En sentido contrario el Dr. Juan Carlos Cassagne sostiene que una situación de bloqueo constitucional (que obligaría al Presidente a negociar forzosamente con la oposición, la integración del Gabinete y la designación de su jefe), no se puede presentar en nuestro régimen presidencialista, que instituye un Ejecutivo unipersonal (art. 87 C.N.) cuyo mandato no depende de los vaivenes de las mayorías parlamentarias y que al desempeñar la Jefatura de Gobierno es la cabeza de la Administración .

Dicha postura en realidad se halla circunscripta al análisis estrictamente jurídico del citado Instituto por lo que se omite su evaluación o dimensión política cuya propia dinámica excede el marco normativo.

Afirmo que en realidad la institución Jefe de Gabinete se va a desarrollar en forma plena en los momentos de graves crisis institucionales en el país, en la medida que se verifiquen requisitos previos, que tiene que ver con un estado de madurez política que impida la opción de lo que el Dr. Alfonsín llama Juego de Suma Cero.

Se puede lograr como producto de una crisis llegar a una negociación entre el Presidente y la oposición sobre las funciones y atribuciones que lograran convertir en un cargo interesante a este órgano. Cabría analizar en tal contexto, qué funciones podría delegar el Presidente o bien se podrían generar del propio ejercicio de las atribuciones que le otorga la C.N. a este fortalecido Jefe de Gabinete, que contaría con el apoyo del Congreso.

Es cierto que este escenario sólo se daría si la figura presidencial, al ver acotado su consenso político, se viera compelido a recrearlo como único modo de mantener la gobernabilidad del sistema político.

Atenuación del presidencialismo

La Constitución no instaló un régimen parlamentarista ni semiparlamentarista, sino que se trata de un sistema presidencialista atenuado en el cual se han desconcentrado algunas de las atribuciones del Presidente que deben ser ejercidas por el Jefe de Gabinete .

Sobre si la relación que existe entre el Presidente y el Jefe de Gabinete de Ministros es o no una relación jerárquica, afirma el Dr. Ortiz de Rozas que existe relación jerárquica cuando el Jefe de Gabinete ejerce facultades delegadas por el Presidente, conforme con lo previsto en el art. 100 inc. 4 de la C.N., pero no cuando actúa en ejercicio de atribuciones que le han sido otorgadas en forma directa por la Constitución: la Administración General del País, el nombramiento de los empleados de la administración, hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional (art. 100 inc. 1, 3 y 7).

Con relación a dichas competencias, el Presidente sólo tiene la responsabilidad política y la supervisión (art. 99 incs. 1 y 10). Señala que estos conceptos tienen un alcance mucho más restringido que el de la plena relación jerárquica.
La Constitución reformada instaló un “sistema presidencialista atenuado” , pues se han desconcentrado algunas atribuciones del Presidente, que ahora deberán ser ejercidas por el Jefe de Gabinete de Ministros.

El Jefe de Gabinete de Ministros es un ministro de rango destacado (un “primus inter pares”) , estableciéndose su competencia en la misma Constitución, a diferencia de .os otros ministros-secretarios que las tienen fijadas por ley .

Conclusiones

Esta figura podrá convertirse en una herramienta que haga posible atenuar la rigidez de nuestro sistema presidencialista cuando seas más necesario, es decir, frente a coyunturas de crisis institucionales que deba enfrentar nuestro país. Contribuyendo de esta manera, la reforma de la Constitución Nacional, a la consolidación del sistema democrático.

Hemos analizado hasta aquí la posible relevancia de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros en momentos de posibles crisis institucionales provocadas por la pérdida de consenso y/o equilibrio de fuerza adversas para el partido oficialista.

Imaginando un escenario distinto en el cual llegado el momento de recambio democrático, las fuerzas de oposición cuenten con claro consenso popular sin que exista un partido que capitalice la mayoría necesaria para acceder al gobierno, se podría poner en consideración la importancia que tendría esta niueva figura para posibilitar la formación de un gobierno de coalición, es decir, ya no en un escenario de crisis institucional grave, sino como una herramienta que haga viable la gobernabilidad del mismo como producto del consenso entre fuerzas de la oposición, dejo planteado este interrogante ante un escenario electoral próximo.

Bibliografía

— Alfonsín, Raúl Ricardo: “Núcleo de Coincidencias Básicas”; La Ley, t. 1994-D, Sec. Doc. Pág. 824.
— Cassagne, Juan Carlos: “En torno al Jefe de Gabinete”; La Ley, t.1994-E, Sec. Doc. 1267.
— Schafrik, Fabiana Haydeé y Barraza, Javier Indalecio: “La reforma constitucional y las facultades del Jefe de Gabinete de Ministros en materia presupuestaria”; El Derecho, t. 167, pág. 981.
— Gallardo, Roberto Andrés y López , Mario Justo (h): “El Jefe de Gabinete en la Constitución Nacional reformada”, para El Derecho, t. 161, pág. 947.
— Fanelli Evans, Guillermo: “El Jefe de Gabinete y demás ministros del Poder Ejecutivo en la Constitución Nacional”; La Ley, t. 1994-E Sec. Doctrina.
— Ortiz de Rozas, Abel Fleitas: “El Jefe de Gabinete de Ministros: perfiles e interrogantes”, La Ley, t. 1995-C, pág. 1084.
— García Lema, Alberto: “La Jefatura del Gabinete de Ministros en el proyecto de Ley de Ministerios”; La Ley, t. 1995-E, pág. 1247.
— Mertehikian, Eduardo: “El Jefe de Gabinete”; El Derecho Administrativo Hoy.
— Comadira, Julio Rodolfo y Canda, Fabián Omar: “Administración General del País y Delegaciones Administrativas en la Reforma Constitucional”.