EL ESTADO EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO

HISTORIA DE LA FORMACIÓN Y UNIDAD EUROPEA

1. Europa como unidad cultural.

2. Europa como realidad política.

3. Los primeros pasos de la Europa comunitaria.

4. La economía al servicio de la política.

1. EUROPA COMO UNIDAD CULTURAL

Siglos antes de ser una categoría política, Europa se configuró como noción geográfica y cultural.

La cultura europea ha sido y seguirá siendo el criterio referencial para valorar todo fenómeno cultural.

La Grecia clásica no acertó a superar la vieja división tribal de las antiguas familias helénicas ® ciudades-estado.

- Sólo por la vía de las anficcionías (alianzas coyunturales en tiempos de amenazas exteriores) se superó en ocasiones el estrecho ámbito de las polis.

A Roma le corresponde el mérito de haber descubierto esa forma relativamente moderna de imperio ® lo que Roma organizó y civilizó en Europa sigue siendo hoy la base nuclear de la Europa comunitaria.

2. EUROPA COMO REALIDAD POLÍTICA

Tras la caída del Imperio romano comienza a surgir Europa como realidad política ® factores:

- La Iglesia y, más en concreto, los Papas.

- El Sacro Imperio Romano Germánico.

- Las universidades y las órdenes monásticas.

La Edad Media, a pesar de que el feudalismo fractura en parte ese espacio común, no impide que sigan existiendo fuertes lazos de unión entre esos distintos territorios.

A lo largo del s. XV se inicia el proceso de construcción del Estado moderno (papel relevante de las Monarquías):

- Las nuevas ideas dan lugar a una nueva clase social: la burguesía.

- El Estado monárquico, excluyente, rompe la unidad política de Europa ® conflictos y guerras permanentes.

- Desde la paz de Westfalia (1645) hasta el fin de la 2ª Guerra Mundial, la vieja unidad europea parece definitivamente rota.

Pero aún durante ese tiempo, el ideal de unidad no desapareció del todo ® la guerra se ha considerado por algunos filósofos como una curiosa manifestación de pertenencia a un mismo sistema.

3. LOS PRIMEROS PASOS DE LA EUROPA COMUNITARIA

El verdadero padre de la Europa Comunitaria fue Jean Monnet.

- Su idea nuclear era simple ® los Estados no son sólo realidades políticas, son a la vez poderes económicos.

- Una frontera política, en su proyección económica, es muchas veces un verdadero despropósito ® cuenca del Rhin.

- Había que comenzar por la integración sectorial en un área económica particular, confiando su gestión a un ente supranacional, y luego esperar que la dinámica fuera integrando otros sectores.

Mucho dependía la elección del sector y fue acertada ® nace la Comunidad del Carbón y del Acero (CECA): sobre estas materias se asentaba el desarrollo de los países industrializados

- Monnet ganó para su causa al Ministro Francés de AAEE que formula el 9-5-1950 la célebre Declaración Schuman, base y principio de la Europa comunitaria.

- El Plan Schuman se hace realidad en 1951 con la firma del Tratado de la CECA (Francia, Alemania, Italia, Benelux) ® en vigor 23-07-1952.

4. LA ECONOMÍA AL SERVICIO DE LA POLÍTICA

En la Declaración Schuman había un propósito claramente político, la economía no era más que el instrumento.

De hecho la economía ha sido un importante soporte en el camino hacia la unión política ® hay una serie de principios económicos fundamentales que están en la base de la integración:

- La división del trabajo ® la distribución de tareas garantiza el buen orden y la productividad.

- La idea del gran mercado ® es definitiva la existencia de un gran mercado de consumidores que garantice la salida a los bienes producidos: mayor volumen de producción menores costes.

En relación a esta idea de gran mercado, hay dos nociones imprescindibles:

1) La zona de librecambio

- Implica la eliminación de todos los derechos de aduana en las relaciones recíprocas de los Estados que se unen, si bien cada uno conserva su propio arancel frente a terceros.

- El principal problema está en determinar el origen de cada bien para diferenciar los que proceden de los Estados que se unen.

· De hecho, no está claro cuál es el “origen” de un bien, ¿qué criterio usar?

· A este respecto se ha hablado del criterio del porcentaje (respecto al precio de origen foráneo) y del criterio de la transformación (si ésta ha tenido o no lugar en un país de la zona).

- Pero hay otro, el hecho de que cada Estado conserve un arancel diferente respecto a terceros puede favorecer que estos jueguen con unos y otros en beneficio propio.

- En definitiva, el funcionamiento interno para evitar los problemas indicados es de enorme complejidad.

2) La unión aduanera

- Consiste en una progresiva reducción de las barreras aduaneras entre los Estados que la componen hasta su total eliminación y la formación de una barrera aduanera común frente a terceros.

- La consecuencia inmediata es la creación de un gran mercado en el que los bienes circulan libremente.

- La importancia de esta figura para la unión se recoge expresamente en el Tratado de las Comunidades Europeas (art. 23) ® “la Comunidad se basará en una unión aduanera...”

PROGRESIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Evolución de la unión de Europa. La creación de distintas organizaciones.

2. Creación de las tres Comunidades. Evolución y desarrollo.

3. Un nuevo paso en el camino de la integración: El Tratado de Maastricht.

4. El Tratado de Amsterdam.

1. EVOLUCIÓN DE LA UNIÓN DE EUROPA. LA CREACIÓN DE DISTINTAS ORGANIZACIONES

Las consecuencias devastadoras de las dos Guerras Mundiales dieron conciencia a los países europeos de su marginalidad por referencia al mundo no europeo.

- Ya en la primera posguerra, se dan varias propuestas de unión, sin éxito ® aún está muy viva la idea de soberanía nacional:

· El conde austríaco Kalergi propuso la formación unos estados unidos de Europa.

· El ministro francés de AAEE, Briand, propuso en la Sociedad de Naciones, la creación de una unión europea dentro de su marco.

- Tras la segunda Guerra, el peso específico de Europa era menor pero se dieron una serie de circunstancias favorables y la visión clarividente de ciertos políticos (Schuman, Adenauer).

La coincidencia en el propósito no ha sido óbice para la existencia de diversas formas de entender la unidad de Europa:

a) La representada por la OECE (después OECD): Organización Europea de Cooperación Económica ® origen: la ayuda norteamericana

b) La representada por el Consejo de Europa

- Carácter estrictamente europeo.

- Es una organización de mera cooperación entre Estados ® no hay transferencia de soberanía.

c) La representada por las Comunidades Europeas, hoy Unión Europea (UE) ® carácter de integración.

2. CREACIÓN DE LAS TRES COMUNIDADES. EVOLUCIÓN Y DESARROLLO

Creación de la CECA

Como ya se ha comentado, el punto de partida es la Declaración Schuman de 1950.

Su realización concreta fue la puesta en común de industrias de base, siendo las elegidas el carbón y el acero.

Con estas dos ramas se crea un mercado común, gestionado por un organismo supranacional con competencia ordenadora vinculante sobre los Estados miembros.

La CECA fue dotada además de un Tribunal de Justicia, un Consejo y una Asamblea.

Creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y del EURATOM

La crisis de los fallidos proyectos de la CED (Comunidad Europea de Defensa) y de la CPE (Comunidad Política Europea) por problemas de ratificación no impide que la llama de la CECA se reavive.

Se retoma la idea de la integración económica aunque sin perder de vista el objetivo final de la unión política.

En 1955 se crea la Comisión Spaak para estudiar los siguientes pasos (en particular, una organización específica para la Energía atómica) ® dan lugar a los textos de la CEE y la EURATOM que se constituyen en 1958.

La firma de los Tratados correspondientes (TCEE y TCEEA) se realizó en Roma en 1957 y, con Jean Monnet a la cabeza, se cuidó el que la ratificación en cada país fuera factible.

- Aunque formalmente hay tres comunidades europeas diferentes, fundadas en tres tratados distintos, la CEE se situa desde el primer momento en el centro de las otras dos.

- El Convenio de Roma de 1957 establece instituciones comunes a las tres Comunidades ® Asamblea, Tribunal y Comité Económico y Social.

- Posteriormente el Convenio de Bruselas de 1965 crea un Consejo y una Comisión únicos para las tres Comunidades.

Evolución posterior hasta el Tratado de Maastricht

1) Consejo Europeo

- Su formación da más realce al factor político e incrementa la influencia de los Estados en el proceso de integración.

- Las primeras experiencias de la integración económica habían puesto de manifiesto la exigencia de una armonización de las respectivas políticas de los Estados.

- Así, se decide en 1959 por los ministros de AAEE, consultarse cada tres meses y en 1961, los Jefes de Estado o Gobierno deciden formar una comisión para institucionalizar esas reuniones.

- Tras un primer fracaso de la comisión Fouchet, en 1974 los Jefes de Estado o Gobierno deciden constituirse en Consejo Europeo de modo que a partir de entonces hubiera una reunión de carácter político.

- Hoy el Consejo Europeo ha sido establecido como órgano de la UE por el Tratado de Amsterdam.

2) Acta Única Europea

- Al comienzo de los 80 se vuelve a suscitar la necesidad de un ajuste institucional para adaptarlo al grado de integración.

- El Parlamento europeo aprueba un Proyecto de Constitución europea ® meramente testimonial.

- El Consejo adopta una línea más pragmática encaminada a la mera reforma de las Instituciones comunitarias ® elaboración de un nuevo Tratado constitutivo ® el Acta Única Europea.

- El Acta no crea una nueva organización, reforma los Tratados en vigor:

· Consolida y regulariza el Consejo Europeo aunque fuera del organigrama de las Comunidades.

· Amplía los supuestos de adopción por mayoría de las decisiones del Consejo de Ministros.

· Recoge explícitamente un compromiso de las partes a seguir unas directrices comunes en sus políticas exteriores.

· Etc.

3. UN NUEVO PASO EN EL CAMINO DE LA INTEGRACIÓN. EL TRATADO DE MAASTRICHT[11]

En 1990 casi estaba culminado el Mercado Común: faltaba el mercado de capitales ®

el Consejo Europeo decide convocar dos conferencias extraordinarias intergubernamentales: una sobre la unión económica y monetaria y otra sobre la unión política.

Progresión en la unión económica

El afianzamiento de la unión económica precisaba una política monetaria común.

El art. 99 del nuevo Tratado de la Unión hace de la política económica de cada Estado comunitario una cuestión de interés común sometida a la acción directa del Consejo y confía la política monetaria al Sistema Europeo de Banco Central (SEBC).

Por tanto, a partir de Maastricht, los Estados comunitarios pierden su soberanía en un aspecto tan importante como la política económica y monetaria.

Por otra parte, se refuerza la política de desarrollo de los países más pobres de la Unión ® Maastricht crea el fondo de cohesión.

Unión política

En este aspecto el compromiso es menos fuerte.

1) Ciudadanía

- Se precisaba algo más que la libertad de circulación y residencia de contenido económico.

- En este sentido Maastricht no ha ido mucho más lejos de lo que ya se tenía ® la libre circulación de personas y la facultad de fijar libremente el domicilio no es una conquista realizada.

- Único avance importante ® garantía de que todo ciudadano residente en un país miembro del que no sea nacional tiene derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales y en las del Parlamento Europeo.

2) Ampliación de las competencias del Parlamento

- Derecho a introducir enmiendas en los actos normativos comunitarios.

- Derecho a efectuar una segunda lectura en la elaboración de dichos actos.

- Derecho a ser consultado en el nombramiento del Presidente de la Comisión.

- Procedimiento de codecisión.

- Pero, el déficit democrático no está corregido ® las transferencias de competencias pueden dejar sin mecanismos de control a los Parlamentos nacionales sin que caigan en el ámbito del Parlamento Europeo.

3) Los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad

- Art. 5 ® La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado... En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad...

- En las Comunidades europeas, las competencias transferidas son perdidas por los Estados pero en otros casos, la competencia es compartida ® aquí se inserta el principio de subsidiariedad.

- En este sentido, la Comunidad intervendrá sólo cuando los objetivos no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros ® criterio limitativo: la necesidad (no la utilidad o conveniencia).

- En realidad, se trata de una regla de proporcionalidad análoga a la interna de los Estados modernos ® la acción de los poderes públicos ha de ajustarse a lo estrictamente necesario.

- La interpretación de esta regla no está claro que esté sometida al control del Tribunal lo que limitaría su acción al quedar en manos del Consejo.

4. EL TRATADO DE AMSTERDAM

El propio Tratado de Maastricht entendió que la obra no estaba completa y fijó una nueva fecha para completarla (1996).

- Además se había producido por primera vez en los Tratados constitutivos la introducción del opting out por el que algunos países (Inglaterra) pudieran quedar fuera de algunas obligaciones comunitarias.

El Tratado de Amsterdam que aún no está en vigor refleja aspectos positivos y negativos:

1) Aspectos positivos

a) Clarificación y limpieza de los textos de los Tratados

- A diferencia de Maastricht, se mejora la sistemática y numeración.

- Habría sido de desear una mayor integración ® en particular colocar al Tratado de la Unión como base y fundamento de los otros tres Tratados.

- En realidad, la UE sigue sin personalidad jurídico internacional y son las Comunidades quienes la poseen.

b) Reforzamiento de las competencias de algunas instituciones

- Incremento de participación del Parlamento en el procedimiento de codecisión.

- En la Comisión, la figura del Presidente se refuerza con la participación en la designación de los Comisarios.

- Las competencias del Tribunal aumentan en varios aspectos ® destacar el relativo a la libre circulación de personas.

2) Aspectos negativos

a) El Parlamento sigue siendo una institución “descentrada”

- Posee una cierta función de control aunque menor ® la correspondiente al Banco Central Europeo le escapa por entero.

- La competencia legislativa sólo la tiene participada.

- Sigue sin estar articulada su actuación en relación a la de los respectivos parlamentos nacionales.

b) El Consejo de Ministros sigue siendo la figura central

- Es aquí donde la Conferencia y el Tratado de Amsterdam reflejan mejor su fracaso.

- Se han ampliado los supuestos de formación de voluntad por mayoría respecto a la unanimidad es un avance.

- Pero está el problema del voto ponderado (no todos los Estados tienen el mismo peso) ® sobrevaloración del voto atribuido a los pequeños y medios Estados en perjuicio de los grandes.

EL MARCO INSTITUCIONAL

1. El Consejo: funcionamiento y competencias.

2. La Comisión: derecho de propuesta, funciones.

3. El Parlamento Europeo: composición y competencias.

4. El Tribunal internacional: procedimiento.

1. EL CONSEJO

Originariamente órgano de coordinación se ha ido transformando en el centro político de la construcción europea.

Hoy el componente intergubernamental está encarnado por tres instancias:

- El Consejo Europeo.

- El Consejo.

- El Comité de Representantes Permanentes (órgano subsidiario creado por el Consejo).

Composición y funcionamiento

Está formado por los representantes de los Gobiernos miembros.

Los participantes lo son en razón de la competencia material que posean (agricultura, transportes, etc.) según la naturaleza del acto a adoptar por el Consejo.

Los Consejos más importantes son los políticos donde intervienen los ministros de AAEE.

La presidencia es rotativa y se ejerce durante seis meses por cada Estado.

El COREPER

- El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es un órgano auxiliar del Consejo y reviste dos formas:

· Los embajadores de los Estados miembros en Bruselas.

· Los representantes permanentes adjuntos.

- Garantiza la presencia y continuidad en la sede de las Comunidades de los representantes de los gobiernos.

- Su misión es preparar el trabajo del Consejo.

- No tiene poder decisorio salvo que se trate de asuntos de menor importancia y los adopte por unanimidad ® en este caso, el Consejo se limita a confirmarlos.

Conferencia de Representantes de los Estados Miembros

- Distinta del Consejo, es una conferencia intergubernamental que no es órgano comunitario.

- Los acuerdos adoptados en su seno son acuerdos internacionales pero no decisiones de órgano comunitario.

Formación de la voluntad

Salvo disposición en contrario, adoptará sus acuerdos por mayoría (art. 205 TCE).

La literalidad del texto no responde exactamente a la realidad:

- Las reglas para la adopción de decisiones han sido particularizadas para las distintas normas que regulan los diferentes actos comunitarios:

· Unanimidad

* para la adopción de las grandes decisiones

* cada Estado tiene un voto y un veto

* no se toman en cuenta las abstenciones o las ausencias.

· Mayoría

* el voto es ponderado: fundado en el número de habitantes de cada Estado.

* el voto cualificado se fija en los 62 y la minoría de bloqueo en 26.

- Finalmente el Consejo en 1995 adoptó la siguiente regla:

· Mayoría de 62 votos cuando el Consejo haya de tomar una decisión a propuesta de la Comisión.

· Cuando se precise mayoría cualificada, a la mayoría de 62 votos se le exigirá adicionalmente estar formada por al menos 10 Estados.

Es de destacar que estas decisiones habrían necesitado una reforma de los Tratados constitutivos pero no por ello el acuerdo ha sido menos efectivo y practicado.

Competencias

En contra de lo esperado, ni los primeros Tratados ni el de Maastricht han determinado claramente las competencias del Consejo.

1) Competencias normativas

- En él reside la competencia normativa (no, como parecería lógico, en el Parlamento).

- Destacamos las siguientes:

· Adopción de directivas para la aproximación de los ordenamientos de los miembros.

· Adopción de medidas relativas a la armonización fiscal.

· Conclusión de acuerdo internacionales de la Comunidad con terceros.

· Mediante propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento, adopta las disposiciones relativas a los recursos propios de la Comunidad.

· También le corresponden las medidas de desarrollo de la ciudadanía comunitaria y la aprobación del procedimiento común para las elecciones al Parlamento.

2) Competencias ejecutivas

- Coordinación de las políticas económicas de los miembros ® dispone de decisión y de confiar a la Comisión una competencia de ejecución respecto de sus decisiones.

- En política exterior, Maastricht ha reforzado su competencia ® conclusión de acuerdos internacionales (una vez cerrada la negociación y la autorización parlamentaria).

- El art. 301 le atribuye una facultad excepcional de declaración de guerra económica en relación a terceros.

2. LA COMISIÓN

Junto con el Tribunal, encarna la idea de la supranacionalidad.

Es órgano de impulsión de la integración y está sustraido a la influencia directa de los gobiernos.

Composición

Veinte comisarios: el número lo fija el Consejo.

Se exigen que sean nacionales de países comunitarios.

Todos los Estados han de tener al menos uno de sus nacionales y, cuando tengan dos, uno puede ser de la nacionalidad de otro país miembro ® ninguno puede tener más de dos.

El Presidente posee una posición relevante y forma parte del Consejo Europeo ® el nombramiento de los demás miembros de la Comisión se produce una vez consultado él.

Los miembros de la Comisión no pueden recibir instrucciones de ningún gobierno ® están sometidos a un régimen estricto de incompatibilidades.

Su mandato dura 5 años y es renovable.

Funcionamiento y formación de la voluntad

Internamente, el trabajo de la Comisión está organizado por sectores ® cada Comisario se responsabiliza de uno de ellos.

Pero la Comisión actúa según el principio de la colegialidad ® no hay asignación de responsabilidades a semejanza de las que existen para cada ministro en el Gobierno de un Estado.

La Comisión puede darse su reglamento de funcionamiento interno, nombra a los vicepresidentes pero carece de facultad para designar al Presidente:

- Al Presidente le nombran los Estados miembros, previa consulta al Parlamento.

- El nombramiento de los Comisarios lo hacen los respectivos Gobiernos, en consulta con el Presidente ya designado.

La regla de las votaciones es la de la mayoría.

Derecho de propuesta

Art. 211 ® La Comisión formulará recomendaciones o emitirá dictámenes respecto de las materias comprendidas en el presente Tratado, si éste lo prevé o si la Comisión lo estima necesario.

En este derecho hay un rasgo revolucionario en las Comunidades.

En la práctica este derecho de iniciativa está condicionado por la previsible acogida que vaya a tener en el Consejo ® los gobiernos no aprecian que una instancia internacional les marque sus carencias.

Funciones de control y normativas

1) Funciones de control

- En primer lugar, por la competencia general de vigilancia que le confieren los Textos constitutivos ® control institucionalizado del cumplimiento de las obligaciones por los Estados.

- Por otra parte, también posee una misión concreta de vigilancia especial ® cumplimiento por los Estados de las sentencias del Tribunal internacional.

2) Competencias normativas

- Han ido disminuyendo progresivamente.

- Todavía reside un poder normativo importante en ámbitos competenciales concretos ® agricultura o armonización de la legislación en cuanto incida en el mercado común.

3. EL PARLAMENTO EUROPEO

Su existencia constituye una singularidad respecto a las organizaciones internacionales.

Encarna esa representación de “los pueblos de los Estados” recogida en el TCECA.

Su función de legitimación democrática se manifiesta de dos formas:

- Encarna una legalidad que va más allá de los textos fundacionales.

· Aunque el TCE indica que “ejercerá las competencias que le atribuye el presente Tratado”, el Parlamento nunca se ha dejado encerrar en esos límites.

· Ha encarnado el “poder constituyente”, sin apoyatura de ningún texto positivo ha permitido al Parlamento formular proyectos de constitución europea (Spinelli 1984, Oreja 1993).

- En su seno se forman grupos parlamentarios en función de afinidades políticas y no de nacionalidades.

Constitución y funcionamiento

En el momento actual, la elección es directa si bien condicionada por las respectivas leyes electorales de cada país ® no hay una Ley Electoral Europea.

Se da su propio reglamento interior, crea libremente las comisiones de investigación (acordado con el Consejo y la Comisión) y es dueño de su orden del día.

Competencias: función de control y facultades normativas

A la hora de analizar sus funciones se observa el carácter híbrido del Parlamento europeo en formación entre un Parlamento nacional y una asamblea de una organización internacional.

1) Control

- Formulación de interpelaciones, orales y escritas, en la comparecencia ante la cámara de comisarios y miembros del Consejo.

- Sobre la Comisión posee el voto de censura que, en caso de tener éxito, la haría dimitir en pleno.

- Sobre el Consejo no tiene ningún poder de control.

- Se ha reforzado con la institucionalización en el TUE:

· de un derecho de petición individual y colectivo sobre cualquier asunto comunitario

· de la figura del Defensor del Pueblo, que orgánicamente depende del Parlamento.

2) Competencias normativas

- Originariamente carecía de toda facultad normativa ® manifiesta evolución y progreso gracias al Acta Única y al TUE.

a) Actividad normativa directa ® dictamen conforme

· Supuestos para los que el Tratado de Amsterdam exige este dictamen del Parlamento en actos normativos de otros órganos.

· Por ejemplo:

* La introducción del sistema de elección directa por sufragio universal ® su aprobación corresponde al Consejo pero precisa del dictamen conforme del Parlamento.

* El desarrollo por el Consejo de los derechos derivados de la ciudadanía comunitaria.

b) Codecisión o participación

· Introducido por el art. 251 del TCE ® carece de claridad.

· Es un sistema de coparticipación del Parlamento y Consejo en el desarrollo normativo de los objetivos de la UE.

· Dentro de este complejísimo sistema se dan dos fases:

* Enfrentamiento en la discrepancia ® el Parlamento se reafirma en su posición frente a la del Consejo.

* Conciliación ® se pasa a procedimientos de entendimiento entre las dos posturas.

· En el resultado final prevalece el Consejo.

c) Cooperación

· Art. 252 TCE ® veto parlamentario.

· Este veto tiene simplemente un efecto disuasorio y de freno al poder normativo del Consejo pero está lejos del veto real suspensivo de las constituciones democráticas.

d) Derecho a ser consultado

· En numerosos casos el Consejo está obligado a recabar la opinión del Parlamento, pero no a seguirla.

· Ejemplos (TCE):

* La armonización de legislaciones estatales con vistas a garantizar el mercado interior.

* Adopción de medidas que fomenten la competitividad de la industria comunitaria.

e) Derecho general de iniciativa

· Art. 192 TCE.

· Cuando el Parlamento perciba la necesidad de un acto comunitario que es necesario para la aplicación del Tratado, puede acudir a la Comisión para que ésta formule la correspondiente propuesta.

· No se determinan las consecuencias de esta iniciativa.

f) Derecho a ser oído en materia de relaciones exteriores

· En la conclusión de acuerdos internacionales de la Comunidad con terceros, siempre que no sean convenios de naturaleza comercial.

· Lógicamente, en todos aquellos casos en que el Parlamento deba participar por razones de codecisión, cooperación o necesidad de dictamen conforme.

3) Competencia presupuestaria

- Posee una importante competencia.

- El Consejo tiene la obligación de presentar al Parlamento el proyecto de presupuesto y sobre él tiene un derecho de enmienda.

- A su vez, el Consejo puede pronunciarse y modificar las propuestas de enmienda del Parlamento.

- Finalmente, el Parlamento, volviendo sobre las decisiones del Consejo podrá pronunciarse definitivamente y, si se reafirma en sus propuestas, confirmarlas por mayoría de 3/5.

4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

Se asemeja más a un órgano judicial interno que a uno internacional:

- Afirmación del principio de jurisdicción obligatoria.

- El contenido de las normas internas no es una mera cuestión de hecho sino que afecta directamente a la buena aplicación del Derecho comunitario.

Utilizando la analogía podemos decir que este Tribunal es:

a) Una especie de Tribunal constitucional ® control de la legalidad de los actos comunitarios en relación con los Tratados constitutivos.

b) Una especie de Tribunal constitucional federal ® resuelve los conflictos de competencias entre las distintas instituciones comunitarias.

c) Una especie de Tribunal contencioso-administrativo

d) Una especie de Juez civil ® cuando aprecia y juzga sobre reclamaciones de daños y perjuicios por actos ilícitos en el ámbito comunitario.

e) Una especie de Juez de casación.

En todo caso, es el juez supremo del sistema comunitario pero no el único ® en virtud del efecto directo de la regla comunitaria, juez lo es todo órgano judicial nacional.

Composición y funcionamiento

Está formado por 15 magistrados y asistido por 8 o 9 abogados generales.

En la práctica hay una presencia constante del componente nacional ® todos los Estados tienen, al menos uno y nunca más de dos, jueces nacionales en el Tribunal.

Los abogados generales no pertenecen al Tribunal pero trabajan en colaboración con él ® presentan públicamente conclusiones motivadas sobre los asuntos promovidos ante el Tribunal de Justicia.

Los jueces son designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados entre personalidades que ofrezcan absoluta garantía de independencia.

Trabaja en sesión plenaria o por salas:

- En la actualidad hay 6 salas.

- Es el Tribunal el que decide si se trabaja en pleno o en sala.

- En sala suelen resolverse asuntos de menor importancia.

- El asunto remitido inicialmente a una sala pasará a pleno cuando ésta lo pida.

Las sentencias se aprueban por consenso o por mayoría (no se reflejan las opiniones discrepantes) y constan de tres partes:

- Una relativa a los hechos y al procedimiento seguido así como a las alegaciones de las partes.

- La segunda desarrolla los motivos o argumentos del Tribunal.

- La tercera es la propia sentencia.

Procedimiento

Consta de dos fases, escrita y oral y responde a los principios de contradicción, publicidad e inquisición.

Fase escrita ® presentación demanda, contestación del demandado, réplica y dúplica.

Fase oral ® alegaciones de las partes ante el Tribunal e informe del abogado general con sus conclusiones.

Entre la fase oral y escrita el Tribunal puede ordenar (principio inquisitivo) las medidas de instrucción que entienda oportunas ® testigos, pruebas periciales, informes suplementarios de las partes.

Clases de recursos

En su jurisprudencia, el Tribunal ha sostenido que su poder jurisdiccional responde a un sistema general.

Sin perjuicio de las competencias que el Tratado atribuye al Tribunal los litigios en los que la Comunidad sea parte no podrán ser sustraídos a la competencia de las jurisdicciones nacionales (art. 240 TCE).

La doctrina distingue las siguientes clases de juicios:

- por incumplimiento

- de anulación

- por omisión o carencia

- de responsabilidad

- recursos de funcionarios

- recurso prejudicial.

LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO

1. Derecho primario: estructura de los Tratados, cláusulas finales.

2. Derecho derivado: actos normativos, tratados internacionales, principios generales.

1. DERECHO PRIMARIO

Se considera tal por la doctrina al constituido por los tratados fundacionales o aquellos actos convencionales que los han modificado.

En general, en las organizaciones internacionales, las cartas constitutivas, siendo tratados internacionales, tienden a transformarse en “constituciones” ® este hecho es particularmente cierto en el caso de las Comunidades europeas.

Estos acuerdos han sido concluidos con objetivos y en actos diferentes por lo que han dado lugar a organizaciones internacionales formalmente distintas con personalidad jurídica diferenciada ® esta separación subsiste después del Tratado de Amsterdam.

En todo caso, la tendencia a la unidad estaba en la intención de los redactores y la ha reforzado el Tribunal con su jurisprudencia.

El TCE siempre ha sido considerado como el punto de confluencia de los otros dos ® esta posición se ha reforzado cuando el TUE lo ha colocado en primer lugar dentro del texto.

Estructura de los tratados constitutivos

Todos coinciden en organizar sus normas según una misma estructura:

- Principios.

- Parte orgánica o institucional.

- Disposiciones de carácter material.

- Cláusulas finales.

a) Principios

- Aparecen en los primeros artículos y en los preámbulos.

- Representan los objetivos esenciales a conseguir por las Comunidades y, hoy, por la Unión.

- Desde el punto de vista de técnica jurídica, Puente Egido cree que dejan bastante que desear ® se confunden objetivos con carencias y puntos de discrepancia y se hace referencia al futuro:

· Desarrollar una política exterior y de seguridad común que incluya en el futuro una defensa común.

· Sentar unas bases firmes para la construcción de la futura Europa.

· Convergencia de las economías.

· Creación de una unión económica y monetaria.

· Etc.

- La interpretación del Tribunal ha sido en la línea de considerarlos no declaraciones programáticas sino metas precisas que vinculan a la Comunidad y a los miembros.

b) Parte orgánica o institucional

- No se da la claridad de las constituciones modernas en cuanto a atribuciones de competencias ® ver tema anterior.

- En parte, este problema lo ha remediado el texto consolidado del TUE pero también en parte la ha complicado:

· Establece un marco institucional único.

· Pero también introduce en la estructura orgánica de la Unión (pero no en la de las Comunidades) al Consejo Europeo y en la del TCE al Banco Central Europeo.

· En cuanto a las competencias de los diferentes órganos se limita a indicar que son las que venían teniendo.

c) Disposiciones materiales

- Según la técnica con que fueron redactados, la doctrina diferencia:

· TCECA y TEURATOM ® carácter sectorial, tratado-ley: normas ya elaboradas.

· TCE ® carácter general, tratado-marco: normas a desarrollar.

- El Tratado de Maastricht introdujo en el TCE un nuevo Título correspondiente a la política económica y monetaria.

- El Tratado de Amsterdam, por su parte, ha llevado al TUE los acuerdos de Maastricht relativos a política exterior, seguridad común y cooperación judicial y policial.

- El acierto del contenido material de los tratados se refiere a la aplicabilidad directa de bastantes de las normas de los textos constitutivos ® construcción jurisprudencial.

- La carencia está en que, de todas esas disposiciones materiales, no hay una sola que proteja de modo claro algún derecho fundamental.

d) Cláusulas finales

- En las del TCE se contienen algunas reglas que permiten marcar la singularidad de los Tratados comunitarios en relación a los acuerdos internacionales del DI general.

· El tratado internacional no puede recortar la capacidad de cada Estado para concluir otros acuerdos ulteriores con los mismos o terceros Estados.

· Tampoco impide que las partes puedan concluir acuerdos con terceros en los que se pacten estipulaciones contrarias al primero.

· Ninguna norma convencional puede ser tomada como norma de referencia para formar juicio de validez sobre otra norma convencional.

· En el caso de tratados incompatibles no hay criterios para determinar cual debe ser considerado subsistente.

- Los Tratados comunitarios presentan una posición privilegiada respecto al régimen general de acuerdos internacionales:

· Cuando el Consejo se proponga concluir un acuerdo internacional que implique enmiendas al TCE no bastará la conclusión de un nuevo tratado ® art. 48 TUE, vía de “reforma constitucional”, con la participación de las instituciones comunitarias, en particular, el dictamen del Tribunal.

· Los Estados miembros no pueden concluir acuerdos con terceros donde se pacten estipulaciones contrarias al Tratado constitutivo cuando establece una doble obligación:

* Positiva ® adoptar medidas para asegurar el cumplimiento del tratado.

* Negativa ® abstenerse de tomar medidas que pongan en peligro su cumplimiento.

· Asimismo, el Tribunal puede intervenir en cuanto a la compatibilidad de cualquier acuerdo con las disposiciones del Tratado.

· Imposibilidad de que cualquier grupo de Estados miembros pudiera formar un “apartado” que relajara o intensificara los lazos que les vinculan según el Tratado ® se deduce indirectamente de la expresa permisión para el caso del Benelux.

2. EL DERECHO DERIVADO

Conjunto de reglas a que ha dado lugar el ejercicio de las facultades normativas que los tratados constitutivos confieren a las instituciones.

El Derecho primario es obra directa de los Estados miembros (similar al DI general) mientras que el derivado lo es de las instituciones y con técnicas diferentes a las del DI general.

Se corresponde con lo que, al hablar de organizaciones internacionales, se llama derecho propio de cada organización.

Es de destacar que, a pesar de la importancia que la jurisprudencia del Tribunal tiene en el sistema jurídico comunitaria, aún no ha sido reconocida como fuente de Derecho comunitario.

Se va analizar el Derecho derivado según el siguiente esquema:

1) Actos normativos

- Típicos:

· Reglamento

· Directiva

· Decisión

· Recomendaciones y dictámenes

- Atípicos.

- Requisitos formales de los actos normativos.

2) Tratados internacionales

- Acuerdos concluidos por la Comunidad.

- Acuerdos concluidos por los Estados miembros con terceros.

- Capacidad de la comunidad para la conclusión de estos acuerdos.

- Primacía del Derecho convencional sobre el Derecho derivado.

3) Principios generales

- Comunes a todos los ordenamientos.

- Generales del DI.

- Comunes a los Derechos de los Estados miembros.

Actos normativos típicos

a) El reglamento

- El reglamento es una disposición de alcance general, obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro (art. 249 TCE).

- Se le asimila a la ley ® los supuestos que configura están formulados con cierto grado de abstracción.

- Sus normas son obligatorias en todos sus términos ® en los medios y los resultados.

- Es directamente aplicable para los Estados pero también para las personas.

- Se suelen diferenciar:

· Reglamentos de base ® serían a los que nos hemos referido.

· Reglamentos en sentido propio ® normas de aplicación de los de base.

· Reglamentos que postulan medidas de ejecución.

b) La directiva

- Obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado dejando a las autoridades nacionales la elección de los medios (art. 249 TCE).

- No son normas generales ® son medidas individuales con destinatarios concretos.

- Vincula especialmente a los Estados miembros al dejarles manos libres en la elección de los medios.

- No sustituye al Derecho nacional ® el Estado, al transponerla en Derecho propio, adapta éste a aquélla.

- Como vemos se trata de una técnica de doble fase que apelando a la colaboración de los Estados no les deja libertad de colaborar o no.

- Las medidas internas de transposición deben ser de al menos igual rango al que tiene el Derecho nacional que modifican y deben tomarse en un plazo determinado.

- Los directamente afectados son los Estados, no los particulares, aunque puede haber en ellas normas idóneas para producir efectos directos ® en este caso, si la directiva no está transpuesta al Derecho interno en plazo, serán de aplicabilidad directa.

- Las críticas dirigidas a esta medida se refieren al condicionante de la buena voluntad de los Estados ® numerosos recursos de la Comisión frente al Tribunal por incumplimiento.

c) La decisión

- Es obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios (art. 249 TCE).

- Es un acto de carácter individual cuyo destinatario puede ser un Estado o las personas.

- Se puede decir que más que actos normativos se tratan de actos de administración ordinaria ® sanciones, multas por incumplimiento, etc.

- No siempre es fácil distinguir entre reglamento y un conjunto de decisiones individuales sobre todo cuando los destinatarios son un grupo reducido de sujetos.

- La obligación general de motivación que se exige en todo acto comunitario (art. 253 TCE) es aquí aún mayor ® el Tribunal solicita una clara exposición de motivos y de argumentos de Derecho.

d) Recomendaciones y dictámenes

- No son vinculantes (art. 249) pero no son jurídicamente irrelevantes.

- El TUE ha ampliado los supuestos en los que las instituciones comunitarias pueden acudir a estas formas menores de normatividad:

· P.ej. en política económica, cuando la que sigue un Estado no se corresponde con las líneas marcadas por el Consejo, éste, por mayoría cualificada, puede formular una recomendación al Estado en cuestión.

- Los dictámenes y las recomendaciones son normalmente elemento esencial para la configuración del acto comunitario desde el punto de vista formal.

- Se da un supuesto excepcional en el que un dictamen vincula al órgano al que va dirigido ® es el caso del dictamen negativo del Tribunal sobre la incompatibilidad con el TCE de un tratado internacional proyectado.

Actos normativos atípicos

Son todos aquellos actos de la Comunidad (de sus instituciones) no incluidos en las categorías antes mencionadas.

Son un conjunto de actos diversos y sin contorno definido que los tratados constitutivos han ido creando ® declaraciones, informes, consultas, comunicaciones, etc.

Se les ha denominado “Derecho flexible” ® muchos de ellos se corresponden con situaciones de competencias compartidas.

- Así, el Consejo puede delegar en la Comisión facultades reglamentarias, pero puede decidir ejercerlas por sí mismo.

Algunos ejemplos:

- El art. 308 habilita la “revisión constitucional menor” ® de modo singular, actos institucionales han podido revisar textos constitucionales.

- Todos los reglamentos internos de los órganos principales y secundarios.

- El acto de aprobación por el que el Consejo concluye un acuerdo internacional.

Requisitos formales

1) Los reglamentos del Consejo y la Comisión y las directivas que tengan como destinatarios a todos los Estados miembros se publicarán en el DOCE ® la publicación tiene valor de promulgación.

2) Para las demás directivas y las decisiones basta la notificación a sus destinatarios.

- Solución insuficiente para Puente Egido ® efecto normativo indirecto que puede tener todo acto comunitario individual.

- En tales casos, el Tribunal ha exigido además la notificación formal para la plena eficacia jurídica ® vías garantizadas: notificación personal a los representantes, acuse de recibo, etc.

3) La vacatio legis es normalmente de 20 días ® el acto en concreto puede fijar otro plazo aunque el Tribunal ha exigido la justificación de la reducción del plazo.

Tratados internacionales

También se crea Derecho derivado mediante la conclusión de acuerdos internacionales de las Comunidades.

La personalidad jurídica que poseen las tres Comunidades, se manifiesta en la capacidad que todas tienen para concluir acuerdos.

Son los Estados quienes, a través del Consejo, retienen la competencia básica ® el Consejo autoriza a la Comisión para abrir las negociaciones.

La Comisión debe actuar siempre de acuerdo con las directrices que le marque el Consejo.

Se consideran dentro de este grupo:

a) Los tratados de la Comunidad con terceros Estados u otras organizaciones

- Serán vinculantes tanto para las instituciones de la comunidad como para los Estados miembros.

- Si están validamente concluidos, el Tribunal entiende que se integran en el Derecho comunitario.

- La facultad reside sustancialmente en el Consejo:

· La Comisión posee un derecho de propuesta.

· El Parlamento posee:

* Un derecho de consulta (caso ordinario).

* Un derecho de participación mediante dictamen (si el acuerdo puede suponer una carga importante para el presupuesto o cuando afecte a normas internas comunitarias).

- La práctica seguida para la integración ha sido su recepción en un reglamento o decisión.

- La publicación oficial es condición necesaria para su aplicación intracomunitaria.

b) Los acuerdos de los Estados miembros con terceros

- Es cuestión aceptada en el Derecho comunitario la falta de capacidad de los miembros para concertar acuerdos internacionales con terceros sobre materias de competencia comunitaria.

· No está tan claro que sea cuestión aceptada por el DI ® nada se indica en la CV 69.

- Pero la pregunta es si puede la Comunidad colocarse en el lugar de todos y cada uno de los Estados miembros en la situación de estos como partes en acuerdos sobre materias cuya competencia sea comunitaria:

· El Tribunal dio una respuesta afirmativa en un supuesto especialmente favorable ® derechos y obligaciones asumidos por los Estados en el marco del GATT (habían participado todos los miembros).

· No parece fácil, sin embargo, extenderlo a otros casos.

- La capacidad de la Comunidad para concluir acuerdos existirá si el objeto del tratado entra dentro del marco competencial o puede derivarse de manera implícita de las disposiciones.

- En todo caso, una competencia implícita nunca podrá ser utilizada para ampliar las competencias de la Comunidad más allá del marco general que resulte del conjunto de las disposiciones del Tratado.

- En esta línea, el Tribunal se pronunció en contra de la adhesión de la Comunidad al Convenio Europeo de los Derechos del Hombre ® implicaría la inserción de la Comunidad en un sistema internacional distinto y necesitaría una revisión del Tratado.

c) Primacía del Derecho convencional sobre el Derecho derivado

- La posición del tratado en el Derecho comunitario es de subordinación al Derecho primario pero de primacía sobre el Derecho derivado.

- Esta primacía tiene una doble proyección:

· En el plano comunitario:

* Una norma comunitaria contraria a las disposiciones de un tratado está afectada de nulidad.

* Pero para que el Tribunal la aprecie es necesario que la Comunidad se haya vinculado por dicho tratado.

· En el plano nacional:

* En caso de incompatibilidad, la norma comunitaria puede ser tachada de nula ante el juez nacional.

* Pero para ello, es necesario que la disposición de ese tratado tenga efectos directos.

Principios generales

A diferencia de lo que ocurre con el art. 38 del Estatuto del TIJ, en el Derecho comunitario no hay una referencia general a los principios generales del Derecho como categoría de fuente jurídica.

El TUE realiza dos referencias concretas en materia de derechos fundamentales y de responsabilidad contractual.

A pesar de esa parquedad, el Tribunal a apelado a tales principios ® a partir de ese uso, la doctrina los clasifica:

a) Principios generales a todos los ordenamientos

- Son de sentido común o de razón y su aplicación es forzosa aunque reducida.

- Ej: fundar una resolución en hechos o documentos a los que una de las partes no hubieran tenido acceso previo.

b) Principios generales de DI

- Hay posiciones doctrinales en los dos sentidos ® Puente Egido es partidario de su utilización.

- La jurisprudencia, de hecho, muestra que no es infrecuente el recurso a nociones básicas del DI.

c) Principios comunes a los Derechos de los Estados miembros ® son los más utilizados por el Tribunal:

- Una declaración de voluntad produce efectos plenos desde el momento que ha entrado en la esfera de conocimiento del destinatario.

- El hecho de que existan precios diferentes no es contrario al principio de igualdad jurídica si la diferencia de trato se corresponde con diferencias entre los consumidores.

- El efecto útil como regla de interpretación.

- Principio de la jerarquía normativa.

El Tribunal ha sido poco explícito en cuanto a las condiciones en que es legítimo el recurso a estos principios o a su determinación:

- En cuanto al primer punto, su justificación no es necesaria si existe un texto de apoyo.

- En cuanto al segundo punto, es condición necesaria que el principio sea “común” pero no es una noción suficientemente clara.

EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO

1. Caracteres

2. Relaciones del Derecho comunitario con los sistemas jurídicos de los Estados miembros:

- Aplicabilidad inmediata

- Aplicabilidad directa

- Primacía

1. CARACTERES

Desde el primer momento de la creación de la CECA fue evidente que no estábamos ante un acuerdo internacional al uso, ni se trataba de una organización internacional habitual.

En primer lugar, la organización internacional creada, se singularizaba por los órganos y las competencias atribuidas a los mismos:

- En una organización internacional “normal”, los poderes dotados por los Estados son muy limitados ® crean su propio derecho pero el influjo se remite a su régimen interno.

- En el caso de la UE, los tratados comunitarios siempre tuvieron el fin de modificar la estructura interna de los Estados contratantes ® una suerte de “texto constitucional”.

En segundo lugar, el efecto normativo de estos tratados también era singular:

- Los acuerdos internacionales son compromisos entre Estados pero la inserción de sus normas en los Derechos internos depende de estos.

· Es la posición dualista tan habitual en las relaciones DI/Derecho interno.

· El DI crece de mecanismos que garanticen la eficacia normativa interna del acuerdo internacional.

- Totalmente distinta es la situación en la relación Derecho comunitario/Derecho interno:

· La construcción europea precisaba una concepción monista ® se manifiesta en muchos aspectos.

· La publicación de los actos normativos de la Comunidad en el DOCE produce plenos efectos ® no necesitan publicación en los órganos oficiales estatales.

En conclusión, la naturaleza del Derecho comunitario es la siguiente:

- Es un sistema jurídico en sentido propio:

· sus normas forman un conjunto sistematizado y jerarquizado

· posee órganos propios de creación normativa

· y órganos de aplicación de esas normas, con facultad de imponer sanciones.

- La jurisprudencia del Tribunal ha confirmado esta idea ® caso Costa-Enel

· “... a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE ha instituido un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros...”.

· “... tienen por corolario la imposibilidad para los Estados de hacer prevalecer contra un ordenamiento jurídico aceptado por ellos, una medida unilateral ulterior...”.

2. RELACIONES DEL DERECHO COMUNITARIO CON LOS SISTEMAS JURÍDICOS NACIONALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS

Fin primordial del Derecho comunitario es modificar paulatinamente la estructura interna de los Estados para estrechar entre ellos sus relaciones.

La doctrina caracteriza esta particular relación en función de dos nociones principales:

a) Efecto directo

- Aplicabilidad inmediata.

- Aplicabilidad directa.

b) Primacía.

Existen diversas opiniones doctrinales sobre la identidad entre efecto directo y aplicabilidad directa ® no entramos en ello.

Aplicabilidad inmediata

Condición que tiene toda regla comunitaria de insertarse por su propio impulso en los sistemas jurídicos de los Estados comunitarios.

Esta noción equivale a la “incorporación” de la norma internacional en el sistema jurídico de un Derecho estatal:

- En el Derecho comunitario esta incorporación es automática.

- En la norma de DI la inserción se realiza por acto interno del Derecho interno que la incorpora.

El Derecho de los Estados no puede actuar de filtro y ser obstáculo a la integración de la norma comunitaria ® la noción de aplicabilidad inmediata es el contrapunto de la idea dualista de recepción o transformación (caso 42: Van Gend & Loss).

Manifestaciones de la aplicabilidad inmediata:

a) Los tratados constitutivos

- Los Estados de orientación dualista, los han ratificado según procedimientos dualistas pero el Tribunal comunitario ha rehusado conceder ningún efecto jurídico a estos procedimientos.

- El Tribunal considera que la recepción no produce el efecto de transformar estos tratados y que deben ser aplicados por el juez interno en tanto que Derecho comunitario.

b) Derecho derivado

- Dada la incorporación automática de la norma comunitaria, cualquier deficiencia en la aplicabilidad procederá de su naturaleza pero no de su origen.

- Excepto en Italia, no parece que se haya efectuado ningún procedimiento especial para la recepción de Reglamentos o Directivas.

- En Italia, país dualista por excelencia, se intentó introducir una práctica de publicación interna del Derecho derivado, vertiendo en leyes internas de ejecución la normativa comunitaria ® oposición tajante del Tribunal.

c) Tratados internacionales con terceros países concluidos por la Comunidad

- Basta la publicación en el DOCE para su integración en los Derechos internos.

- En este sentido, la regla de la C sobre la publicación de los tratados en España para que estos formen parte del Derecho español (art. 96) no es congruente.

Aplicabilidad directa

Esta noción se refiere a la estructura de la norma jurídica, en el sentido de que sea capaz de crear derechos y deberes subjetivos en los particulares de forma que los jueves internos deban darle eficacia.

De nuevo la posición dualista es contraria a esta idea en relación con el DI, incluso ha habido pronunciamientos del TPJI en esa línea.

Hoy, sin embargo, es algo que no ocurriría en el TIJ ® nada se opone en el DI a que una regla pueda ser interpretada como constitutiva de derechos y obligaciones a favor de personas individuales.

Este efecto directo en el Derecho comunitario se plasma en la obligación de los poderes públicos de los Estados miembros de respetar el efecto normativo de las normas originarias o derivadas en la constitución de derechos y deberes en los particulares.

Ahora bien no cualquier norma es susceptible de crear derechos y deberes en los particulares ® la jurisprudencia del Tribunal ha ido creando los criterios a tener en cuenta. Así, las normas deben ser:

- Claras y precisas.

- Completas ® no necesitadas de medidas complementarias para su aplicación.

- Incondicionales ® no sujetas a término ni condición.

Primacía

No es otra cosa que la solución a un problema de colisión entre dos sistemas jurídicos diferentes: el interno y el comunitario.

El conflicto, en todo caso, se plantea en el plano interno ® es el juez nacional el que tiene que escoger entre la norma comunitaria y la nacional.

- Realmente como hemos dicho es un conflicto entre sistemas jurídicos, no entre normas.

- Los principios para resolver conflictos entre normas (jerarquía, competencia, especialidad o temporalidad) no son aplicables al caso.

La jerarquía no es adecuada aunque sea la sistemática en los ordenamientos complejos como el federal, sin embargo existen diferencias:

- El sistema comunitario es un sistema abierto que se construye por sectores mediante transferencias parciales de soberanía.

- El sistema federal es global y cerrado.

El principio que debe regir en el conflicto es el de preferencia en la aplicación.

En el caso Costa-Enel (ver caso 41), el Tribunal formuló por primera vez la idea primacía ® “...en razón de su naturaleza (la del derecho comunitario) no se le puede oponer jurídicamente un texto interno, cualquiera que sea este, sin perder con ello su carácter comunitario...”

Como puede verse, el alcance de la primacía incluye el texto constitucional interno, según la jurisprudencia del Tribunal.

En cuanto a los efectos, aquí no se habla de nulidad o anulabilidad (de nuevo, no es un conflicto entre normas sino entre sistemas):

- No aplicación de la norma interna existente en caso de controversia ® después el Derecho interno sería el que estimaría si hay o no derogación de la norma interna.

- Inoponibilidad de actos internos ulteriores contrarios a la norma comunitaria.

Aparentemente, la situación no es muy distinta al caso del DI y el Derecho interno ® la diferencia principal es que, en el caso del Derecho comunitario, es éste quien impone la primacía de la norma comunitaria, no el Derecho interno.

En definitiva, el modo como garantiza la primacía el Derecho comunitario es por inaplicación de la regla interna contraria y no por declaración de nulidad o anulabilidad:

- Lo contrario sería perturbador ® la declaración de inconstitucionalidad o derogación de la norma interna colocaría en manos “nacionales” la primacía.

- Además sería contradictorio ® la primacía radicaría en la fuerza de obligar del Derecho interno y no del comunitario.

EL RECURSO PREJUDICIAL

1. Noción del recurso prejudicial.

2. Objeto del recurso.

3. Fuerza vinculante.

4. Aspectos procesales.

1. NOCIÓN DEL RECURSO PREJUDICIAL

La aplicación que el juez nacional pueda hacer del Derecho comunitario no es irrelevante para éste.

Puede ocurrir que en un asunto litigioso del que el juez nacional conoce en plena jurisdicción, sea relevante una norma comunitaria cuyo contenido no le sea claro.

En estas circunstancias, dentro de ciertas condiciones, el juez nacional puede plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia ® la singularidad del recurso es sustraer al monopolio del juez nacional la interpretación de la norma comunitaria.

El recurso prejudicial no está motivado por la presumible mejor competencia técnica del juez comunitario, sino que es un instrumento de uniformidad de la interpretación del Derecho comunitario en los distintos países.

Por otra parte, el recurso ha sido el medio para remediar hasta cierto punto la carencia de un tribunal de casación ® se le atribuye una parte importante del buen desarrollo del Derecho de la UE y de la integración europea.

La regla tradicional sobre la que se apoya el recurso es la del art. 177 (hoy 234) del Tratado de Roma ® establece una vía de consulta prejudicial en los siguientes casos:

a) De interpretación del “presente tratado”.

b) De validez e interpretación de actos adoptados por instituciones de la Comunidad y por el Banco Central Europeo (BCE).

c) De interpretación de los Estatutos de organismos creados por el Consejo.

El recurso prejudicial se encamina, por tanto, por dos vías:

1) Validez

- Es el único motivo del recurso para el Tratado de la CECA, mientras que para el TCE y el de la Euratom sólo respecto de los actos del Consejo, la Comisión y el BCE.

- Numerosos casos se han presentado ante el Tribunal, tanto en cuanto validez formal (procedimiento adecuado en un acto de un organismo) como material (un reglamento contrario al Tratado).

- El control de la validez no es posible sobre los propios Tratados comunitarios ® sería un contrasentido.

- Quedan excluidos del recurso de validez todos aquellos actos sin fuerza vinculante ® recomendaciones, dictámenes.

2) Interpretación

- Objeto principal han sido los Tratados constitutivos.

- En particular, la determinación de cuándo una disposición tenía aplicabilidad directa (Caso Van Gend & Loss).

- En principio, son susceptibles de este tipo de recurso prejudicial todo tipo de actos de las instituciones comunitarias, tanto vinculantes como no vinculantes.

Efecto de la Conferencia de Amsterdam ® futura competencia prejudicial

a) El Tribunal será competente para intervenir de modo prejudicial en las cuestiones de validez o interpretación suscitadas por el juez nacional , cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso en Derecho interno.

- El ámbito de esta nueva competencia se reduce al Tit. IV del TCE: visados, asilo, inmigración y, en general, la libre circulación de personas.

b) Otro ámbito de competencia prejudicial es a favor del desarrollo del denominado “espacio judicial europeo”.

- La competencia será ejercida tanto en el plano de la validez como de la interpretación.

- Se referirá a las decisiones marco y a las decisiones adoptadas por el Consejo y los convenios relativos a la cooperación judicial y policial.

- Tiene de específica esta competencia que exige una aceptación expresa del Estado miembro tanto en el momento de la ratificación como en una fecha posterior.

2. OBJETO DEL RECURSO PREJUDICIAL

Tanto si se refiere a interpretar la norma como a enjuiciar su validez, la función del Tribunal se reduce a fijar de modo autoritario su contenido normativo, pero no entra en la aplicación al caso concreto.

Presupuesto ® necesidad real que el juez nacional siente de que se le esclarezca el contenido normativo preciso de las reglas que ha de aplicar.

¿En qué consiste esa falta de claridad? ® para el Tribunal, un precepto es claro cuando no hay margen alguno de duda razonable en su interpretación.

- Como consecuencia, una duda deja de ser razonable cuando el recurso prejudicial se plantee sobre un precepto cuyo sentido haya sido ya aclarado por el Tribunal.

- Hay excepciones ya que el juez nacional puede tener fundadas razones para no aceptar la interpretación anterior.

Las causas de duda razonable son muy diversas:

- Necesidad de fijar el ámbito de aplicación material, personal, temporal o espacial de la norma comunitaria.

- Determinación del alcance de la primacía o del efecto directo.

- Etc.

Problemas particulares de la interpretación

Al juez comunitario no le está permitido entrar en el fondo del litigio ® es el juez nacional el que aplica.

Sin embargo, la interpretación judicial no es más que una consecuencia de la función judicial ® ¿cómo justificar la separación entre interpretación y aplicación de la regla así interpretada?

- En la práctica, es evidente que el juez comunitario necesita un conocimiento de los elementos de hecho que suscitan la cuestión.

- Por otra parte, existe siempre el riesgo de que el juez comunitario predetermine con su decisión el pronunciamiento del juez de fondo (nacional).

- Por último, también es una tentación para éste el planteamiento del recurso con el fin de que el juez comunitario avale una decisión que él previamente quisiera dar al caso.

Problemas particulares de la validez

Este recurso ha sido asimilada a la prueba de la legalidad y con ello se aproxima al recurso de nulidad del art. 230.

Normas de referencia son:

- los Tratados constitutivos

- los reglamentos

- las reglas generales de DI

- los tratados internacionales concluidos por la Comunidad.

La utilidad de esta vía está en completar el recurso de nulidad ® hay un interés general en eliminar los actos que sólo son jurídicos en apariencia.

La naturaleza del recurso impide al juez comunitario indicar las consecuencias de la nulidad que declara ® en ocasiones, sí determina el alcance de la declaración de nulidad.

3. FUERZA VINCULANTE DE LAS DECISIONES PREJUDICIALES

Los tratados no la regulan.

La que hoy se reconoce es consecuencia de la propia jurisprudencia del Tribunal, que es de compromiso entre dos posiciones extremas:

- No se trata de una interpretación “auténtica” ® efecto general y absoluto.

- Pero tampoco es simple un pronunciamiento judicial con fuerza de cosa juzgada.

El procedimiento carece de partes procesales (aunque cualquier parte interesada puede realizar alegaciones), no es contradictorio, no resuelve cuestiones litigiosas ® es una vía de cooperación entre órganos judiciales.

La fuerza vinculante se dirige:

- Directamente al juez que pregunta

- Indirectamente a los Estados miembros.

- Además, hay un efecto general ® una vez fijado el contenido normativo de la regla deja de estar justificada la duda razonable que podría motivar nuevas cuestiones prejudiciales.

Los pronunciamientos prejudiciales que resuelven cuestiones de validez tienen, por su misma naturaleza, efecto general.

Efecto retroactivo

- Los Tratados comunitarios han aceptado la retroactividad de estas decisiones ® declarado expresamente por el Tribunal.

- El principio ha debido ser atenuado en casos en que supusiera graves consecuencias económicas o sociales bajo la existencia de buena fe.

4. ASPECTOS PROCESALES

El art. 234 del TCE contempla dos situaciones:

- El recurso es optativo en caso de que el Tribunal nacional que entiende del asunto no resuelva en última instancia.

- El recurso es obligatorio si el Tribunal nacional resuelve en última instancia.

Órganos habilitados para formular la petición

Se precisa que el órgano sea judicial en sentido comunitario:

- independiente

- que sus pronunciamientos se ajustes a Derecho

- que actúe según un procedimiento contradictorio.

Aunque por acuerdo pueden quedar excluidos de él determinados jueces, la tendencia general es la de favorecer el acceso al Tribunal a toda instancia nacional que aplique Derecho comunitario.

El juez que decide plantear la cuestión puede hacerlo:

- Por sugerencia de alguna de las partes

- De oficio ® es, sin embargo, más conforme a la justicia que no se plantee sin haber dado audiencia a las partes en este punto.

Una decisión de juez superior denegando la formulación de la cuestión prejudicial:

- Vincula al juez nacional si la decisión se basa en una prohibición de Derecho interno.

- No le vincula si la denegación se hubiera apoyado en el Derecho comunitario.

Facultad de apreciación del juez nacional

El buen funcionamiento del recurso se basa en la colaboración del juez comunitario y el nacional con respeto a sus respectivos ámbitos competenciales.

Desde el momento que se dé la duda razonable, deberá ser suscitada la cuestión prejudicial ® es mejor pecar por más que por menos.

El juez nacional decide en plena jurisdicción sobre la necesidad del recurso ® es él y no las partes procesales quien lo plantea.

[11] Desde un punto de vista meramente formal, Maastricht implica:

- Modificación , reorganización y reenumeración de normas.

- Cambio de nombre del TCEE ® TCE.

- Consideración del Tratado de la Unión Europea (TUE) como el conjunto formado por TCECA +TCE + TEURATOM