El poder ejecutivo

- La jefatura del Estado en Europa occidental. Las monarquías parlamentarias

El poder ejecutivo es la pieza clave del sistema político, porque determina los procesos de decisión. Convierte los inputs en outputs. Básicamente desarrolla tres tipos de actividad:

- La concepción de políticas

- La ejecución de las políticas

- La coordinación, para que el sistema opere adecuadamente

La forma en que desarrollan estas funciones determina la naturaleza de los ejecutivos.

Hoy el poder ejecutivo tiene como base el gobierno de partido. El sistema de partidos (hegemónico, competitivo, etc.) determina la formación del gobierno. Además, el ejecutivo tienen en el partido una proyección sobre la sociedad.

Cuando se trata de partidos únicos y en los gobiernos militares, los ejecutivos tienen dos niveles: el nivel gubernamental institucional (apoyado en la estructura estatal) y el nivel político (apoyado en el partido único o el comité militar), en el que generalmente se produce la concepción y determinación de las políticas. En el otro extremo, en los sistemas democráticos el ejecutivo tiene como base la estructura institucional, en la que se desarrolla toda su actividad.

Hay dos grandes modelos de ejecutivo:

- El presidencial de los Estados Unidos, cuya cúspide es el presidente, dentro de una estructura jerárquica piramidal diseñada para cumplir las decisiones de la cúspide.

- El gobierno de gabinete en el régimen parlamentario, en el que el ejecutivo tiene un origen parlamentario, la responsabilidad es colectiva y la estructura colegial; a pesar de todo ello, la tendencia actual es a que se refuerce la posición del primer ministro.

Fuera de los regímenes democráticos, tiende a predominar una estructura presidencialista, en la que el presidente, que a veces se apoya en un partido único, no tiene ningún tipo de restricción al ejercicio de su poder (goza de un poder muy fuerte).

En Europa Occidental el poder ejecutivo tiene una estructura dual:

- Jefatura del Estado (monarca o presidente de la república)

- Gabinete y primer ministro

La Jefatura del Estado es una institución fruto de un proceso histórico, consecuencia del desarrollo del parlamentarismo en Europa a partir de la construcción de los estados nacionales sobre la base de las monarquías absolutistas. La diferenciación de funciones que produce este proceso provoca una diferenciación de los órganos: se generó un gobierno parlamentario de procedencia parlamentaria por un lado, y por otro quedó la representación del Estados en manos de la vieja institución monárquica.

En la actualidad, el Jefe de Estado cumple una función simbólica de representación del Estado, por encima de la política cotidiana; sólo tiene competencias de carácter procedimental y diplomático. Se salen de la norma los presidentes de las repúblicas francesa y finlandesa.

Presidentes de República europeos

Algunos se eligen de forma indirecta. Por ejemplo, en Italia es elegido por una cámara especial constituida por el Senado y el Congreso, y por tres delegados de cada región, lo que supone un total de 1000 miembros; éstos eligen al presidente por siete años. En primera y segunda votación (secretas) se requiere mayoría de dos tercios, y, a partir de la cuarta, mayoría absoluta (la mitad más unos de los votos). En 1971 se requirieron 23 votaciones para elegir al presidente. El presidente italiano elige a los jueces constitucionales, y puede proponer una nueva lectura de las leyes, aunque no vetarlas (facultad de reenvío de las leyes).

En Alemania es elegido por un órgano compuesto por el Bundestag y un número igual de individuos[1] designados por cada länder. Se requiere mayoría absoluta en las dos primeras votaciones, y mayoría simple a partir de la tercera. El presidente es elegido por cinco años, y sus competencias son absolutamente simbólicas, sin ningún poder discrecional.

En Francia, Austria, Finlandia y Portugal la elección es directa. En estos países, el presidente tiene competencias más amplias, por ejemplo en política exterior (porque goza de legitimidad directa).

En Francia existe un régimen especial, semipresidencial. El caso francés va a ser tratado con mayor profundidad, en cuanto a su elección y a las competencias.

- Elección: se elige al presidente por siete años, por sufragio universal, en un sistema mayoritario a dos vueltas. La primera vuelta requiere mayoría absoluta; si se llega a la segunda vuelta (que es lo normal), se elige sobre los dos candidatos mejor colocados en la primera.

Elecciones de 1995

	1º vuelta	2º vuelta
Laguiller (LO)	5,3
Hue (PCF)	8,6
Jospin (PS)	23,3	47,4
Voynet (Verd.)	3,3
Balladur (RPR)	18,6
Chirac (RPR)	20,9	52,6
Le Pen (FN)	15
Cheminade (Indep.)	0,3

- Competencias: compete al presidente el nombramiento y cese del primer ministro (no hay investidura); la disolución de la Asamblea Nacional (sin necesidad de acuerdo con el gobierno); la convocatoria de referéndum; la designación de los miembros del Consejo Constitucional y del Consejo de la Magistratura; la promulgación de las leyes; la solicitud de nueva deliberación de las leyes (sin derecho de veto); y la presidencia del Consejo de Ministros.

La extensión real de estas competencias depende de la situación concreta en la que se encuentre el presidente. De hecho, se abren tres posibilidades:

- La de que la mayoría parlamentaria coincida con la mayoría presidencial; en este caso, el presidente dirige la política del gobierno y la política interior y exterior, pero no se implica en la ejecución, gestión y control de las decisiones políticas, no se implica en la política cotidiana ni en la relación con la administración pública (esto queda en manos del primer ministro).

- La de que coincidan la mayoría parlamentaria y la presidencial, pero el partido del presidente no tiene mayoría en el Parlamento, y el primer ministro es de un partido distinto del del presidente, con el que forma coalición en el parlamento (ambos partidos se han repartido los cargos en el pacto de coalición). esta situación se dio con Giscard, de la UDF, en la presidencia de la república, y Chirac, del RPR como primer ministro. Es este caso el presidente está obligado a participar en el debate político, a implicarse en las decisiones, y a asumir responsabilidad política.

- La de que la mayoría parlamentaria es distinta de la del presidente, en cuyo caso se da la cohabitación, lo que sucede en la actualidad. El presidente queda al margen de las decisiones políticas, y cuando preside el consejo de ministros lo hace como un trámite formal, e incluso hay sesiones en las que no participa. El primer ministro tiene más importancia que en los otros dos supuestos, porque tiene la iniciativa política. El presidente tiene poderes muy limitados: puede retrasar, obstruir, la toma de decisiones, pero no impedirla.

La elección directa del presidente se produce desde 1962.

Monarquías europeas

En Gran Bretaña, España, Bélgica, Dinamarca, Holanda, Suecia, Noruega y Luxemburgo.

Perviven porque el rey ya no tiene competencia política, sus funciones son simbólicas. De hecho, en algunos países la monarquía se suprimió por el excesivo activismo del monarca (en Italia y Grecia, ahora repúblicas).

La monarquías tienen gran aceptación popular, se basan en el consentimiento popular (en ocasiones han recibido el apoyo en referéndums). El grado de legitimidad de esta institución es tal que ni siquiera los partidos socialistas cuestionan su existencia; esto se debe en parte a que durante la Segunda Guerra Mundial los monarcas se mostraron opuestos al ocupante, salvo en Bélgica, donde Leopoldo tuvo que abdicar en Balduino tras la derrota de los fascismos. Además, salvo en Gran Bretaña estas monarquías han abandonado todo fasto y teatralidad, por lo que no suscitan grandes rechazos.

La monarquía inglesa es el modelo de las monarquías europeas. Tiene unas características especiales, fruto de su naturaleza específica:

- La Corona encarna la idea de Estado o unidad jurídico política, no como en el resto de Europa, donde el Estado responde a una elaboración más abstracta, más conceptual.

- Sus competencias formales (que no implican poder político) reciben el nombre de prerrogativa regia. Del ejercicio de estas competencias responde el gobierno, a través de la figura del refrendo (la Reina es irresponsable políticamente). Las competencias son:

· Convocar y disolver el parlamento (a propuesta del primer ministro)

· Convocar anualmente del parlamento (apertura de las sesiones anuales), que lleva asociado el Discurso de la Corona, que en realidad es el programa legislativo del gobierno para ese año, pero que es leído por la Reina

· Sancionar las leyes, aunque sin derecho de veto

· Nombrar lores a propuesta del gobierno

· Nombrar primer ministro al líder del partido mayoritario, y a los ministros y altos funcionarios.

· Acreditar embajadores

· Declarar la guerra y firmar la paz, todo siempre a propuesta del primer ministro (no tiene iniciativa)

Los monarcas europeos, a pesar de carecer de iniciativa política, tienen un conocimiento muy amplio de las cuestiones políticas, porque sobreviven a todos los gobiernos. BAGEHOT ha deducido de esta posición especial de observación una serie de derechos de los que goza el monarca inglés:

- Derecho a estar informado: semanalmente, el primer ministro da cuenta de las decisiones políticas del gabinete.

- Derecho a prevenir y estimular la acción gubernamental, que se convierte en una capacidad leve de influencia: puede elaborar una propuesta de adopción de medidas al primer ministro, que será escuchada en función del contacto especial del monarca con la opinión pública, y de la publicidad que dé a su propuesta.

La función simbólica del monarca inglés está reforzada por su papel como jefe de la Iglesia Anglicana, lo que le concede una gran influencia social, y una función social que no debe descuidar: la familia real debe ser el espejo de todas las familias británicas.

Por último, su función representativa tiene proyección sobre el conjunto de los países de la Commonwealth.

- Elección y competencias del Presidente de USA y de los Primeros Ministros europeos

- Organización del poder ejecutivo: Los Secretarios de Estado norteamericanos y los gabinetes europeos

El presidente de los Estados Unidos

Es la institución más poderosa del sistema político estadounidense. Tiene su origen en la estructura del sistema británico[2] durante la etapa de la monarquía limitada (antes de las reformas electorales del siglo XIX, que establecieron definitivamente el sistema parlamentario).

Además, la legitimación directa de que goza el cargo ha llevado a hablar de un “caudillaje democrático”, en base a un tipo particular de liderazgo que le caracteriza.

La elección del presidente

El mandato del presidente es por cuatro años, y una misma persona sólo puede asumirlo dos períodos (no es posible la reelección una tercera ocasión). Formalmente, la elección se produce a través de sufragio indirecto: el presidente es elegido por un colegio de compromisarios, que al ser a su vez elegidos por el pueblo convierten la elección en directa en la práctica. Los compromisarios, antes de ser elegidos, ya manifiestan su apoyo hacia uno u otro partido. Hay tres fases en el proceso de elección:

1º. La designación de candidatos por los partidos (ticket presidencial). Dentro de cada partido tienen lugar unas elecciones primarias, en las que se elige un número de compromisarios por cada Estado que al final se reúnen en una convención nacional, desde la que se escoge al candidato del partido. Esta convención nacional se reúne el verano antes de que tenga lugar la elección presidencial, y es muy importante, porque en ella se dan cita los grandes líderes de los partidos. Éste es el momento en el que los partidos políticos tienen más relevancia dentro del sistema político norteamericano.

2º. La elección de los compromisarios en cada Estado, los cuales son los que realmente deciden con su voto qué candidato gana. En número de compromisarios por cada Estado es igual al número de congresistas[3] (teniendo en cuenta que siempre hay un mínimo de dos senadores por cada Estado). Opera un sistema mayoritario: el partido que gana es cada Estado es el que se lleva el número total de compromisarios que corresponde a ese Estado. Los estados del Norte tienen más representación, porque están más poblados, así que los candidatos tienen que intentar ganar siempre aquí. el sistema favorece la sobrerrepresentación de unos estados sobre otros. La elección de compromisarios tiene lugar los años bisiestos, el martes siguiente al primer lunes de noviembre.

3º. La elección material, formal, del presidente y vicepresidente. Los compromisarios, reunidos en la capital de cada Estado, eligen a su candidato, y remiten el resultado a Washington.

Los poderes del presidente

Han ido aumentando con el tiempo. Fue a partir de 1933, con el gobierno de F.D.Roosevelt, cuando la presidencia se convierte en políticamente activa y se fortalece organizativamente, a raíz de la implantación del New Deal. Desde entonces el presidente establece la prioridades políticas y el programa legislativo, a través de “mensajes” que envía al Congreso. También se crea en este momento una Oficina de Apoyo al Presidente.

Sus funciones aúnan las de representación del Estado (como un Jefe de Estado más) y las de presidente de gobierno:

- Como Jefe de Estado:

· Representa a la Unión, y acredita a los embajadores

· Tiene derecho de gracia

· Firma los tratados internacionales, aunque tienen que ser ratificados por el Senado (por una mayoría de dos tercios)

· Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, y nombra los altos mandos militares (aunque con el control del Senado)

· Le compete el envío de fuerzas armadas a cualquier parte del mundo para proteger los intereses norteamericanos, sin declaración previa de guerra (la declaración de guerra es un competencia del Congreso)

· Asume la dirección política y estratégica de la guerra, y le compete el establecimiento de gobiernos militares en territorios ocupados

- En cuanto que jefe de gobierno:

· Adopta las grandes decisiones, determina las grandes directrices de la vida política nacional e internacional de los Estados Unidos

· Aunque carece de iniciativa legislativa, en los “mensajes” que dirige al Congreso propone las medidas que cree necesarias.

· Elabora el presupuesto anual

- En relación con el Congreso:

· Puede convocarlo de forma extraordinaria

· Envía “mensajes” en los que propone medidas; los más importantes son: el Mensaje sobre el estado de la Unión, obligatorio y anual, según la Constitución, y que se plantea antes de cada sesión anual (es el equivalente al Discurso de la Corona inglés); el Mensaje del Presupuesto, la presentación del presupuesto; y los mensaje económicos semestrales.

· Sanciona las leyes, y goza de derecho de veto en los primeros veinte días. El veto presidencial puede ser superado por mayoría de dos tercios en cada cámara, con votación nominal (pública)

· El Congreso puede presentar un impeachment contra el presidente

El presidente tiene una gran capacidad de patronazgo en cuanto jefe de la administración norteamericana. Designa a los funcionarios de más alto nivel: miembros del Tribunal Supremo, jueces federales, embajadores, secretarios de Estado, etc. (aunque requieren el asentimiento senatorial, que se expresa en un control de su currículum).

El presidente se apoya en una estructura formada por:

a) El Gabinete. Este órgano no está previsto en la constitución. Se compone de los secretarios de Estado, y no responde forma colegiada: sus miembros están vinculados únicamente al presidente, y sólo responden ante éste; por ello, no se les puede votar una moción de censura, aunque se les puede obligar a comparecer ante comisiones. Sus funciones son de carácter consultivo y de asesoramiento; son 13: de Asuntos Exteriores, Tesoro, Justicia, etc. No pueden ser miembros del Congreso. Se seleccionan entre personas cualificadas profesionalmente para cada ámbito concreto, no son políticos.

b) La estructura ejecutiva o Despacho del Presidente. Se crea en los años 30. Se compone de la Oficina de la Casa Blanca (que es el gabinete presidencial, el grupo de asesores directos del presidente), de la Oficina del Presupuesto, del Consejo de Asesores Económicos (que elaboran los informes semestrales del presidente), del Consejo Nacional de Seguridad, de la CIA, del Consejo Aeronaútico (en el que se incluye la NASA), etc.

El presidente es además el líder de su partido. Se mantiene como jefe del partido durante su mandato y en tanto no se reúne la convención nacional. Los partidos norteamericanos no están muy disciplinados, y es el presidente el que tiene que mediar entre las facciones enfrentadas.

El vicepresidente va incluido en el ticket presidencial. Carece de competencias importantes. Preside el Senado, aunque suele delegar esta función. Su papel más importante surge si fallece o dimite el presidente, porque le sustituye (como ocurrió con Nixon).

Los gobiernos europeos

El gobierno es un órgano colegiado con responsabilidad ante el parlamento, y conectado a los partidos políticos; no en vano se le llama al gobierno europeo “gobierno de partido”. El tradicional funcionamiento colegiado se ha relativizado últimamente porque el primer ministro va adquiriendo preeminencia. La preeminencia institucional del primer ministro es observable en Alemania, España, Italia y Francia. En holanda, Finlandia y Bélgica el primer ministro tiene menos poder.

Las características del primer ministro son:

- Es el líder del partido mayoritario (partido cohesionado y disciplinado, que le sigue fielmente)

- Dirige las reuniones del ejecutivo, establece el orden del día, fija las prioridades

- Es la figura que en encarna al gobierno (representa al ejecutivo en la política interior y exterior)

- Tiene capacidad de patronazgo (designa los altos cargos)

- Tiene acceso a toda la información sobre las decisiones que tiene que adoptar el gobierno (y el control de la información es poder).

Todas estas características ponen de manifiesto la tendencia presidencialista de los sistemas europeos.

El gabinete de gobierno europeo está integrado por el primer ministro y los ministros. Se rige por el principio de colegialidad, sus decisiones son del conjunto, todos los miembros se hacen responsables de las mismas.

Los ministros tienen diferentes estatus, excepto en los países escandinavos donde todos tienen el mismo nivel. En Gran Bretaña, Francia y Holanda, en la cúspide se sitúa el primer ministro; en un segundo nivel están los vicepresidentes, el ministro de Asuntos Exteriores, el de Economía, etc.; y, en un tercer nivel, están los ministros de segundo rango (en España, esta posición corresponde a los secretarios de Estado, que en Gran Bretaña se denominan Ministros de Estado).

El gobierno suele actuar en comisiones, limitándose el Consejo de Ministros a coordinarlas y a aprobar las decisiones más trascendentales.

En algunos países los ministros tienen que ser parlamentarios (Gran Bretaña, Italia), y en otros se exige lo contrario, que no sean parlamentarios (Francia, Holanda).

En España, Alemania, Italia, etc., se sigue el procedimiento de la investidura. En Francia, Dinamarca, Gran Bretaña, Holanda y los países escandinavos no existe esta figura. Esto favorece el parlamentarismo negativo, sustentado en gobiernos minoritarios que se mantienen mientras no se les vote una moción en contra.

- El liderazgo político en los sistemas democráticos

Es muy importante el papel de los líderes en la movilización necesaria para la construcción de Estados nación (Ghandi), para resolver crisis políticas (Adenauer), para superar la inestabilidad, etc.

El liderazgo esta relacionado con el poder de impulsar a los miembros de un colectivo en pos de unos objetivos, con la capacidad de dirección política. A veces tiene un matiz revolucionario (Lenin, Mao, etc.) o reformista [O.Palme].

Liderazgo institucional[4]

a) Liderazgo presidencial. La tendencia actual apunta a un reforzamiento claro del papel del presidente, ejemplificado en el presidente de los Estados Unidos, que goza de poderes extraordinarios. Sin embargo, y siguiendo el modelo norteamericano, el poder presidencial está limitado por la duración de los mandatos, aunque también existe una tendencia a reformar este precepto (Menem en Argentina).

b) El liderazgo parlamentario del primer ministro en Europa está reforzado institucionalmente, pero no llega al nivel de lo que ocurre con el presidente norteamericano. Los ministros tienen capacidad de decisión y responsabilidad propia (tienen más autonomía que los secretarios de Estado norteamericanos). La variable más importante que determina el poder presidencial es el papel de los partidos y la existencia de mayorías parlamentarias. En cambio, los primeros ministros europeos pueden ser reelegidos indefinidamente (es frecuente que estén más de 10 años). Además, tienen la capacidad de disolver las asambleas.

Bibliografía:

- T. A. BAYLIS: "Presidents VS. Prime Ministers: Shaping Executive Authority in Eastern Europe" en World Politícs, v.48 de 1996, nº3, pp. 297-324

- F. I. GREENSTEIN: "La presidencia" en P. SIGMOUND y J. ROIZ (comps.): Poder, sociedad y Estado en USA,op. cit., pp. 73-85

- P. MERKL: La función legitimadora del lider: K. Adenauer 1949-197611 en Revista de Estudios Politícos, nº 21 de 1980, pp.7-76

- J. PÉREZ ROYO: "Jefatura del Estado y democracia parlamentaria" en Revista de estudios Politícos, nº39 de 1984, p.7-27

- G. VEDEL: "Variatíons et cohabitation" en Pouvoirs, nº 83 de 1997, p. 101-133

- E. VIRGALA: "La organización interna del poder ejecutivo en Estados Unidos: el Presidente, el gabinete y la presidencia institucionalizada" en Revista de Estudios Políticos, nº83 de 1994, pp. 137-191.

Notas

[1] Un número igual al de los parlamentarios que hay en el Bundestag.

[2] La independencia de los Estados Unidos supuso el establecimiento en este país de un sistema político inspirado en el de su exmetrópoli.

[3] A California le corresponden 54 compromisarios; a Nueva York, 33; a Tejas, 32; a Florida, 25, etc.

[4] Concepto opuesto al de liderazgo personal.