DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

DOCTRINA

Para introducirnos en el tema, brevemente, diremos que los productos del poder ejecutivo (como dice el prestigioso constitucionalista Pedro Sagués) son sus decisiones; y éstas se manifiestan esencialmente a través de los decretos. Sin embargo la Constitución se refiere a instrucciones y reglamentos en el art. 99, inc. 2, "El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias". Aparece la palabra decreto en el art. 21, "Todo ciudadano argentino está obligado a armarse en defensa de la patria y de esta Constitución, conforme a las leyes que al efecto dicte el Congreso y a los decretos del Ejecutivo Nacional. Los ciudadanos por naturalización son libres de prestar o no este servicio por el término de diez años contados desde el día en que obtengan su carta de ciudadanía"; en el art. 99, inc. 3, "Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso."; art. 100, inc. 8, a los reglamentarios de leyes, prórroga de las sesiones del Congreso, convocar a extraordinarias, o a los que regulan legislación delegada, art. 100, inc.12; o promulgan parcialmente leyes, art. 100, inc. 13, etc.

Reglamentos

Desde el punto de vista cuantitativo, el reglamento es la fuente más importante del derecho administrativo.

Implica una manifestación de voluntad de órganos administrativos, creadora de status generales, impersonales y objetivos. No existen reglamentos para regir un caso concreto; solamente la ley formal puede dictar disposiciones para un caso particular.

Si bien el reglamento stricto sensu proviene comúnmente del Poder ejecutivo, en los ordenamientos jurídicos en general, y en el nuestro en particular, se admite que el reglamento provenga de otros órganos, verbigracia, del legislativo o del judicial.

Jurídicamente, el reglamento goza de las prerrogativas de la ley. De ahí, por ejemplo, que, dentro de un juicio, la existencia del reglamento no esté sujeta a prueba. En los tribunales, los reglamentos tienen, en principio, la misma fuerza y valor que las leyes, debiendo ser aplicados e interpretados por los jueces de la misma manera que éstas. Pero, a igual que la ley, la obligatoriedad del reglamento depende de que las etapas de su formación se hayan cumplido satisfactoriamente: promulgación y publicación; las respectivas reglas aplicables a la le, lo son igualmente al reglamento. Así, los reglamentos nombre que también reciben los decretos de carácter general- lo mismo que las leyes, no pueden entrar en vigencia antes de su publicación, pero la exigencia de publicación de los decretos del Poder Ejecutivo solo atañe a los que tienen contenido normativo general.

¿Cómo se distinguen el reglamento y la ley? para ello no bastaría decir que el reglamento siempre debe ser general, en tanto que la ley puede ser general o particular, o sea para un caso individual, pues aun quedaría en pie la necesidad de diferenciar una ley y un reglamento cuando ambos son generales o abstractos. En tal supuesto, ¿Qué los distingue? corresponde descartar, por insuficiente, el criterio que pretendió fundar esa diferencia en que el reglamento sólo puede consistir en medidas de ejecución de la ley, pues es bien sabido que hay reglamentos que no tienen ese objeto, tales como los autónomos, independientes o constitucionales.

A mi juicio, aparte del distinto órgano de que proceden habitualmente la ley formal y el reglamento y todo ello sin perjuicio de que los órganos legislativo y judicial pueden también emitir reglamentos, la diferencia esencial entre ambos radica en su contenido: el reglamento de ejecución contiene disposiciones que tienden a facilitar la aplicación de la ley, en tanto que el reglamento autónomo, independiente o constitucional, se refiere a materias cuya regulación, por imperio de la propia constitución, le está reservada al órgano ejecutivo y excluida de la competencia del órgano legislativo. Así como existe la llamada reserva de la ley, juzgó que también existe la reserva de la Administración: todo esto sin perjuicio de los que ocurre con los reglamentos delegados y de necesidad y urgencia, cuya substancia es efectivamente legislativa, y cuya razón de ser justifica que, en este orden de ideas, se les someta a un tratamiento jurídico distinto que a los reglamentos de ejecución y autónomos. También debe admitirse la llamada reserva del juez, o reserva de la justicia, en cuyo ámbito no pueden constitucionalmente penetrar ni el legislador ni el administrador.

El reglamento típico no es acto legislativo:

es acto administrativo, lo que resulta tanto más exacto tratándose de los reglamentos de ejecución y autónomo, cuyo carácter administrativo no solo resulta de su forma sino también de su substancia o contenido. Pero la doctrina no es uniforme en lo que a esto respecta: mientras un sector sostiene que el reglamento es acto administrativo, otro sector lo niega. Algunos expositores, al negar que el reglamento tenga carácter de acto administrativo, invocan la generalidad del reglamento, pues, para ellos, el acto administrativo es decisión individual y concreta, criterio que no comparto, según así lo haré ver al referirme al acto administrativo, donde sostendré la noción amplia de este. Incluso los reglamentos delegados y los de necesidad y urgencia -a pesar de su contenido o substancia, desde el punto de vista formal, son actos administrativos; una cosa distinta ocurre con el decreto-ley, que es acto legislativo.

Reglamentos delegados

Son los que provienen de una facultad expresamente conferida por el Congreso al Poder Ejecutivo para que este sancione normas que regularmente son de competencia del Poder legislativo.

Los simples decretos son sin duda los mas numerosos, pues se dictan diariamente para nombrar empleados, autorizar gastos, etcétera. Contienen normas jurídicas individuales, que se aplican a un solo caso, y cuya vigencia desaparece por lo general una vez cumplidos.

La mayor parte de los autores no los mencionan entre las fuentes del derecho, pero es indudable que corresponde incluirlos entre ellas, toda vez que crean normas que pueden originar derechos subjetivos, y cuyo cumplimiento es susceptible de ser exigido judicialmente, o de producir responsabilidades administrativas.

Los decretos-leyes, por último, son disposiciones sancionadas por los gobiernos de facto (gobiernos revolucionarios), que contienen normas jurídicas generales que modifican la legislación vigente. La validez de éstos decretos ha sido siempre reconocida, porque se trata de gobiernos que se encuentran en posesión de la fuerza necesaria para asegurar el orden y proteger a las personas y cuyo titulo y actos no pueden ser judicialmente discutidos.

Los decretos-leyes se caracterizan por ser decretos en cuanto a su forma pues son expedidos por el Poder ejecutivo- y leyes en cuanto a su contenido, porque versan sobre materias que normalmente son de competencia del Poder Legislativo. Pero como éste no existe durante esos períodos revolucionarios, los gobiernos de facto asumen las atribuciones que corresponden a los dos poderes, aun cuando la constitución no haya previsto ni admita esta forma de legislar.

La mayoría de los autores asimila a estos decretos-leyes los llamados reglamentos de necesidad o decretos de urgencia.

Se trata también de normas jurídicas generales expedidas por el Poder ejecutivo en circunstancias de extrema necesidad o emergencia pública, sobre materias de competencia legislativa y durante el receso del congreso. La urgencia del caso impide convocar a éste último, y entonces la doctrina admite la posibilidad de que el ejecutivo dicte esos decretos para resolver problemas que no permiten dilación. Claro está que no hallándose autorizados en la constitución, estos decretos sólo pueden admitirse en casos excepcionales y por razones de urgencia, encontrándose también sujetos a la ulterior ratificación legislativa.

Además del Poder ejecutivo, otros órganos de la Administración pública pueden expedir normas jurídicas. Los ministros están facultados para ordenar "lo concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos" (art. 89 de la constitución Argentina), y a ese efecto dictan instrucciones y circulares que reciben el nombre genérico de resoluciones ministeriales. Y las demás personas de derecho público (municipios y entidades autárquicas) sancionan también ordenanzas que, como las anteriores, son fuente de derecho si crean normas jurídicas susceptibles de originar derechos y obligaciones.

Decreto

Decreto es toda decisión, disposición o mandamiento emanado de autoridad superior de un poder u órgano administrativo, en especial del jefe de estado. Su contenido puede ser general o individual. El acto individual implicara una decisión; el acto general significara una disposición. Los decretos generales sientan reglas de derecho general, abstractas e impersonales. El Poder ejecutivo actúa normalmente expidiendo decretos, ya para poner en ejecución las leves sancionadas por el congreso, ya para cumplir las demás funciones administrativas que la constitución y las leyes ponen a su cargo. Los decretos participan de todos los caracteres de las leyes: contienen normas jurídicas generales o individuales, son expedidos por autoridad competente obrando en el ejercicio de su poder, su finalidad común consiste también en procurar el bien de la colectividad y, por último, deben ser promulgados y publicados. Cuando contienen normas generales son leyes en sentido material, y cuando solo crean normas particulares son simples decretos, según veremos más adelante. Los decretos se caracterizan por su forma y por el órgano que los sanciona. Emanan del Poder ejecutivo y adoptan la forma de una resolución, firmada por el presidente y refrendada por uno o varios ministros, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Son esencialmente manifestaciones de voluntad del Poder ejecutivo, que al dictarlos obra unilateralmente creando normas jurídicas. De tal manera es fácil distinguirlos de las otras fuentes del derecho, pues se diferencian de las leyes y de la jurisprudencia por su origen y por su forma; de los tratados y contratos por ser unilaterales; y de la costumbre por contener normas redactadas por escrito y con fuerza obligatoria desde su origen. Los decretos deben ser clasificados atendiendo a su contenido y a la relación de conformidad o discordancia que guardan con las leyes. Si crean normas jurídicas generales, aplicables a un número indefinido de casos o de personas, se llaman reglamentos; si originan solamente normas individuales son simples decretos o actos administrativos individuales; y si modifican las leyes existentes son decretos-leyes.

Para el Derecho constitucional argentino, existen cuatro clases de decretos; 1) de ejecución o reglamentarios, 2) autónomos, 3) delegados, 4) de necesidad y urgencia. Sin profundizar o explayar sobre cada uno de ellos en particular, al solo efecto explicativo, será conveniente analizarlos brevemente.

Decretos de ejecución o reglamentarios.

Son los que dan nombre al Poder Ejecutivo, es decir, al órgano estatal encargado de instrumentar y efectivizar las leyes. De acuerdo al art. 99, inc. 2, "...expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias..."; es lo que se llama derecho complementario de la ley. Esto implica la subordinación del decreto de ejecución a la ley, impidiendo su desnaturalización y la invasión en áreas legislativas; siempre partiendo del supuesto de que la ley es constitucional.

Decretos autónomos.

Son los del antiguo art. 86, inc. 1, en base a que el presidente era el encargado de la administración general del país, tarea que ahora ocupa al jefe de gabinete, sin embargo, es el presidente quien sigue haciendo uso de ellos, como con el 977/95, regulando, incluso la actividad del jefe de gabinete de ministros. Cuando el Poder Ejecutivo emite un decreto autónomo o independiente, no lo hace reglamentando una ley, sino ejerciendo competencias constitucionales propias (la denominada por Marienhoff, "reserva de la administración"). Así los concernientes a la organización administrativa del Poder Ejecutivo, al estatuto del personal civil de la Administración pública, etc.

Decretos delegados.

Son aquellos emanados del Poder Ejecutivo, que, haciendo uso de las facultades legislativas delegadas, por expresa indicación del Congreso y ley mediante. Su utilización previa a la reforma del 94', fue autorizada por la Corte y consentida a través del derecho consuetudinario; la reforma, complicó la situación, porque mientras por un lado lo prohibe expresamente en el art. 76, por el otro, lo permite en términos bastante amplios," Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa." Es decir que las pautas regulatorias de estos decretos son la materia, el plazo, las pautas y la forma.

Decretos de necesidad y urgencia.

Son dictados por el Poder Ejecutivo, sobre temas que la Constitución reserva al Congreso (por eso también se los llama decretos leyes), sin previa autorización o delegación de éste. Ultimamente su número se ha acrecentado enormemente, así, hasta el gobierno de Alfonsín, se habían dictado alrededor de quince, otros quince dictó el presidente radical, pero en el último gobierno, hasta 1994, ya se llegaba a la cifra de trescientos decretos de necesidad y urgencia.

La temática abordada parece ser bastante variada; por ejemplo el dec. 5765 de 1862, trató el tema de la intervención de cónsules extranjeros en las sucesiones intestadas. El decreto del 4 de Junio de 1880, trasladó la Capital Federal a Belgrano. El dec. 102.843/41 disolvió el Consejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires. El dec. 1906/85 creó el Austral, el 714/89 implantó el estado de sitio, etc.

Habitualmente se han dictado invocando la excepcionalidad de la medida adoptada y su impostergabilidad, y a menudo se ha reconocido en ellos que se apropiaban de competencias del Congreso. Estos decretos generalmente terminan disponiendo, "Dése cuenta al Honorable Congreso de la Nación", pero solo algunos han tenido ratificación legislativa mediante ley de aprobación; otros ni siquiera han merecido tratamiento en el Poder Legislativo.

Antes de la reforma de 1994, se discutía en Argentina si eran o no constitucionales. No estaban tratados en la Carta Magna, pero parte de la doctrina los justificó por desempeñar el presidente facultades colegislativas (Villegas, Basavilbaso). Otros autores los admitían por entender que el Poder Ejecutivo tiene ciertas facultades implícitas para emitirlos (Quintero), algunos por el principio, lo no prohibido, permitido, y otros por situaciones de necesidad, ante lo inevitable de ciertas medidas y la imposibilidad de convocar normalmente al Congreso (Cassagne, Marienhoff, Joaquín B. González). En cambio, otros autores, más actuales, los juzgaban siempre opuestos a la Constitución (Bidart Campos, Ekmekdjian).

Por mi parte, siguiendo a Sagués, entiendo que los decretos delegados y estos de necesidad y urgencia, son inconstitucionales, atento al principio de corrección funcional, como lo llama Hesse, o subprincipio de distribución, el que asigna competencias a los órganos de poder y deslinda las facultades del estado y los derechos de los particulares. Se integra con las ideas de delimitación e indelegabilidad.: si la Constitución imputa una tarea a un órgano de poder, él debe asumirla y no cederla o transferirla a otro, salvo que la misma Constitución permita la delegación, o que ésta por vía del derecho constitucional consuetudinario, se haya impuesto, pese a lo que diga la Constitución oficial. Esto es así, dado que la Constitución no encomienda al Poder Ejecutivo las funciones que deja en manos del Congreso. Sin embargo podrían contar con legitimación supraconstitucional en virtud del derecho de necesidad, siempre que se diesen los excepcionalísimos casos de éste: 1) Un hecho donde entre en juego la supervivencia del sistema político o de la sociedad argentina. 2) Inevitabilidad de adopción de una medida destinada a enfrentar idóneamente el caso de necesidad. 3) Aparición, en resumen, de un auténtico supuesto de imposibilidad material o imposibilidad racional de cumplimiento de la Constitución.

La Corte Suprema ya mostraría su tendenciosa inclinación en apoyo al Poder Ejecutivo, en el fallo "Peralta" (LL, 1991-C-518), convalidando los decretos de necesidad y urgencia, reputándolos constitucionales, al tratar el dec. 36/90, que permitió que el estado se apropiare de la mayor cantidad de fondos depositados en bancos, en certificados a plazo fijo, y transformándolos en bonos del estado pagaderos a diez años; violando expresamente, por lo menos los principios constitucionales de los derechos adquiridos y de la propiedad privada. La Corte los consideró constitucionales siempre que mediasen tres factores: a) real situación de gravísimo riesgo social; b) necesidad de decidir la medida tomada; c) ausencia de adopción por parte del Congreso de medidas contrarias. La Corte Suprema añadió que ciertas resoluciones que la Constitución dejaba en manos del Congreso no podían Fácticamente ser concretadas por éste, en razón de que tales medidas requerían, para su eficacia, una celeridad y un sigilo incompatibles con un cuerpo colegiado y divido en dos cámaras. Corresponde entonces acudir al Presidente. Con este tibio fundamento, la Corte, dio apoyo legal, a lo que se convertiría a la postrer, en una aberración jurídica del estado de derecho.

Quedan después de "Peralta" varias dudas. Una de ellas es la derogación de tales decretos de necesidad y urgencia por el Congreso. ¿Se requiere una ley? ¿Basta con una resolución de cualquiera de las salas del Congreso? ¿Sería suficiente el rechazo de un proyecto de ley convalidatorio del decreto por una Cámara, con lo cual no podría tratarse otra vez en las sesiones de ese año, a tenor del art. 81 de la Constitución Nacional? Si se lo deroga por ley, no podría autorizarse al Poder Ejecutivo a vetarla, ya que si eso fuese viable, el Presidente podría legislar con sólo un tercio de los legisladores de una Cámara (dicta el decreto de necesidad y urgencia; sancionado un proyecto de ley que lo deroga, lo veta; y si el veto no logra superarse en una sala con los dos tercios de los votos, según el art. 83 C.N., quedaría firme el decreto).

El exorbitante crecimiento del despiadado uso de este tipo de decretos, ha dado origen a un nuevo tipo de decreto, que se dio en llamar decretos de conveniencia. Formalmente, se trata de uno que el Poder Ejecutivo dicta como de necesidad y urgencia, pero que notoriamente no lo es, por no revestir tal carácter, emitiéndolo sólo por motivos de mera utilidad y conveniencia. Así por ejemplo, el dec. 2424/91, dictado "para evitar que se produzca un tratamiento fiscal más gravoso", y porque "se ha considerado conveniente" incorporar a la ley de impuestos de sellos una alícuota especial.

La Convención reformadora de 1994, reglamentó los decretos de necesidad y urgencia para impedir que existan prácticas paralelas al sistema constitucional; y con el propósito de ajustarlos a determinados requisitos que significaban una profunda modificación al statu quo previo(miembro coinformante del despacho mayoritario, "Diario de Sesiones", p, 2218); estas exigencias son las siguientes:

1. Materias. No deben tratar temas penales, tributarios, electorales o de régimen de partidos políticos (art. 99, inc. 3 C.N.).

2. Situación de hecho. El inciso constitucional demanda la concurrencia de varios presupuestos fácticos: razones de necesidad y urgencia que configuren circunstancias excepcionales que hicieran posible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes. En consecuencia no serían constitucionales los decretos que no atendieran un verdadero caso de derechos de necesidad, que a su vez una solución impostergable, y que no pudieran observarse los trámites corrientes de producción de leyes.

3. Formas. El art. 99, inc. 3, ha disciplinado la emisión de estos decretos requiriendo la voluntad conjunta del Presidente, del Jefe de Gabinete de Ministros, y de la totalidad de los mismos, se emiten en acuerdo general de estos. En una segunda etapa, el Jefe de Gabinete, personalmente y dentro de los diez días, tiene que someter el decreto a la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. La Comisión debe elevar su dictamen en diez días al plenario de cada Sala, para su expreso tratamiento, el que tendrá que ser de inmediato considerado por las Cámaras. Concluye señalando que una ley especial, sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, regulará el trámite y los alcances de la intervención del Poder Legislativo.

La regla constitucional está bien intencionada, pero peca de escasa eficacia. En definitiva, ha postergado para una ley especial, determinar qué ocurre si las salas no tratan o no aceptan a un decreto de necesidad y urgencia, por ejemplo por entender que no hay necesidad urgente o que lo dispuesto vulnera materialmente el cuerpo constitucional. No especifica si el decreto tiene un período de validez; y si el silencio del Congreso importa que aquel rige mientras no sea dejado sin efecto por el tratamiento en el Poder Legislativo, como, efectivamente, así parece ocurrir. Tampoco resolvió el tema del veto presidencial a un proyecto de ley derogatorio de un decreto de necesidad y urgencia. En síntesis, demasiadas incógnitas, para un tema institucional harto importante.

Todo lo expuesto, no impide que, en los casos sometidos a su decisión, el Poder Judicial repute inconstitucional un decreto de necesidad y urgencia si viola las reglas sobre materias o presupuestos de hecho exigidas por la Constitución, o si infringe los recaudos formales apuntados anteriormente.

Se ha sostenido que en la actualidad, al no existir la tan mentada Comisión Bicameral Permanente, en cuya composición, además, no podrán estar representados materialmente todos los partidos con actuación en el Congreso, pues faltarán los que sólo tengan uno o dos legisladores, ni la ley especial regulatoria; el Presidente no puede pronunciar decretos de necesidad y urgencia al no poderse observar el trámite previsto por el art. 99, inc. 3 de la Constitución Nacional. Esta es una aseveración correcta del Dr. Bidart Campos, ya que es formalmente correcto. Pero sin embargo, de darse un verdadero y auténtico estado de necesidad y urgencia, el decreto tendría legitimación supraconstitucional, rigiendo para él la doctrina "Peralta", previa a la reforma del 94', que explicara anteriormente. Nada impide, paralelamente, que se cumplan los recaudos del artículo constitucional tratado, que pueden ponerse en práctica observando en función de la materia, requisitos y formas cumplibles.

La conclusión a la que hasta aquí podría arrivarse, es que los decretos de necesidad y urgencia no son inconstitucionales en cuanto a su legitimidad formal, sino que se convierten en inconstitucionales, a partir del uso arbitrario que de ellos se haga; siempre teniendo en cuenta, la consagración del estado de derecho imperante y la vida democrática.

JURISPRUDENCIA

Recurso Extraordinario. Cuestiones que no autorizan el recurso

1. El agravio referente a que, con motivo de la retención efectuada sobre los intereses correspondientes a un certificado de depósito a plazo fijo mediante la aplicación de la escala de conversión anexa al art. 4to. Del decreto 1096/85, igualmente se configuraría cuestión federal a pesar del dictado de una ley ratificatoria por cuanto al momento de la aplicación el conflicto estuvo dado entre un decreto y una ley y, por tanto, la ley ratificatoria afectaría con carácter retroactivo derechos incorporados al patrimonio del apelante, no es atendible pues en el caso de los decretos "de necesidad y urgencia" la configuración de esa circunstancia es precisamente el dato que los torna legítimos (del dictamen del PROCURADOR GENERAL DE LA NACION) (CS, Abril 20-1989). ED, 134-330.- Con Nota de JUAN G. NAVARRO FLORIA.

Acto Administrativo. Actos de necesidad y urgencia

1. Los decretos o reglamentos de necesidad y urgencia son aquellos en los cuales el poder ejecutivo legisla por esta vía, asumiendo por si mismo la competencia legisferante atribuida por la constitución a la legislatura fundándose en el estado de necesidad; el que alude a situaciones gravísimas y excepcionales donde se pone en juego la supervivencia del estado como cuerpo político o la suerte de la sociedad. (CS Tucumán, Octubre 31-1989). ED, 138-516. Con nota de Armando N. Canosa; (Idem, Noviembre 3-1989). ED, 136-207. Con nota de Germán J. Bidart Campos.

2. El estado de necesidad, que constituye el fundamento del dictado de los decretos o reglamentos de necesidad y urgencia, debe ser interpretado respondiendo a causas muy severas en su apreciación y admisión; y solo acontecimientos fundamentales, definitorios de una opción entre la subsistencia o el aplastamiento del estado o de la comunidad, explican la presencia cierta y concluyente de un real estado de necesidad. Asimismo, tal necesidad tiene que demandar una respuesta estatal impostergable e inmediata, imposible de lograr con el trámite legislativo regular. (CS Tucumán, Octubre 31-1989). ED, 138-516. Con nota de Armando N. Canosa.

3. La doctrina reconoce consecuencias jurídicas a los decretos de necesidad y urgencia cuales son: Que tienen vigor o vigencia desde que se dictan y publican; que la derogación legislativa implica la derogación con efectos para el futuro; que el silencio del congreso implica aprobación y que la invocación de necesidad y urgencia es una medida gravísima de gobierno, cuya validez debe juzgarse severamente. (CS Tucumán, Octubre 31-1989). ED, 138-517. Con nota de Armando N. Canosa.

4. El decreto-ley 2122/1 dictado por el poder ejecutivo de la Provincia de Tucumán se encuentra entre los denominados decretos o reglamentos de necesidad y urgencia. (CS Tucumán, Octubre 31-1989). ED, 138-517. Con nota de Armando N. Canosa.

5. Si bien en la jurisprudencia de la Provincia de Tucumán no existen casos de decretos de necesidad y urgencia, salvo los decretos-leyes dictados por los gobiernos de facto, estos han sido reconocidos en la jurisprudencia Nacional, especialmente con el caso del decreto que cambio el signo monetario; y aunque parezca una paradoja, esta clase de decretos que fueron habituales en la legislación de los gobiernos de facto, resultan hoy día controvertidos y desconocidas su legalidad y legitimidad en un gobierno de iure dictados en un momento de emergencia total, teniendo en cuenta las necesidades urgentes de evitar caer en una laguna o vacío de poder (del voto del doctor Pedraza). (CS Tucumán, Octubre 31-1989). ED, 138-518. Con nota de Armando N. Canosa.

6. Si bien la constitución de la Provincia de Tucumán no contempla específicamente los llamados decretos de necesidad y urgencia, buceando en la entraña de la misma, encontramos que la norma del art. 36, inc. 5, Concordante con la del art. 103, inc. 3 y la primera parte de los incisos 20 y 23 del referido ordenamiento, que posibilitaría en un estado de necesidad y urgencia, ocasionante de un vacío de poder, formularse este acto (del voto del doctor Pedraza). (CS Tucumán, Octubre 31-1989). ED, 138-517. Con nota de Armando N. Canosa.

Amparo. Procedimiento

1. Carece de legitimación para demandar quien, en el carácter de ciudadano argentino, vecino de la provincia e integrante del cuerpo electoral, promueve acción de amparo contra la Provincia de Tucumán a fin de que se declare la nulidad, inconstitucionalidad e inaplicabilidad de los decretos 1911-14, 2119/1, 2122/1 y 2123/1dictados por el poder ejecutivo provincial con fundamento en que los mismos conllevan el ejercicio por parte del poder ejecutivo de atribuciones que son propias del poder legislativo, violado en forma expresa lo dispuesto por el art. 29 de la Constitución Nacional y 3 de la provincial, pues el derecho público de contenido político electoral de elegir representantes a la honorable legislatura y convencionales constituyentes, se encuentra intangible se que el régimen que regule ambos actos comiciales haya sido implementado mediante ley formal de la legislatura, sea que su instrumentación acontezca a través de un reglamento de necesidad y urgencia o decreto-ley dictado por el poder ejecutivo de iure: Por lo que el vicio de inconstitucionalidad, de resultar fundada la pretensión objeto del proceso, deviene con relación a la parte actora una cuestión abstracta, por no poder invocar al presente un perjuicio personal, actual o inminente del mencionado derecho subjetivo. (CS Tucumán, Noviembre 3-1989). ED, 138-514. Con nota de Germán J. Bidart Campos.

Poder Ejecutivo.

Legislación

1. La atribución del poder ejecutivo de sancionar reglamentos de necesidad y urgencia que, sin autorización legislativa previa, modifiquen lo dispuesto por normas legales, requiere para la permanencia de los decretos así dictamen, la ratificación del (CNCont.-adm. Fed. Sala III, Abril 3-1990). ED, 137-456. Con nota de Germán J. Bidart Campos.

2. La atribución del poder ejecutivo de sancionar reglamentos de necesidad y urgencia que, sin autorización legislativa previa, modifiquen lo dispuesto por normas legales, requiere para la permanencia de los decretos así dictamen, la ratificación del (CNCont.-adm. Fed. Sala III, Abril 3-1990). ED, 137-456. Con nota de Germán J. Bidart Campos.

Facultades. Decretos de necesidad y urgencia

1. La producción de decretos de necesidad y urgencia, luego de la reforma constitucional de 1994, ya no podrá ser asumida por el Presidente, sino que para su dictado deberán concurrir las voluntades del Presidente, acuerdo general de ministros, refrendo del Jefe de Gabinete y contralor por parte de la Comisión Bicameral creada por la Constitución.

(Juzgado Federal N- 2 Mar del Plata, marzo 27-1995). ED, 162-392. - Con nota de Germán J. Bidart Campos.

2. Corresponde declarar inconstitucional el decreto 2302/94 por padecer del vicio de nulidad absoluta e insanable ya que, hasta la creación de las figuras que habilitarían el dictado de los decretos de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo deberá atenerse a la vigencia del funcionamiento de los cuerpos legislativos creados por la Constitución.

(Juzgado Federal N- 2 Mar del Plata, marzo 27-1995). ED, 162-392. - Con nota de Germán J. Bidart Campos.

3. Corresponde declarar inconstitucional el decreto 2302/94 por padecer del vicio de nulidad absoluta e insanable ya que, hasta la creación de las figuras que habilitarían el dictado de los decretos de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo deberá atenerse a la vigencia del funcionamiento de los cuerpos legislativos creados por la Constitución.

(Juzgado Federal N- 2 Mar del Plata, marzo 27-1995). ED, 162-392. - Con nota de Germán J. Bidart Campos.

4. Los decretos o reglamentos de necesidad y urgencia son reconocidos por la doctrina y jurisprudencia como instrumentos aptos para producir efectos jurídicos a partir de su existencia. Además debe tenerse especialmente en cuenta que a partir de la reforma de la Constitución Nacional, estos reglamentos o decretos tienen una base legal al haber sido incorporados expresamente dentro del articulado de nuestra carta fundamental (del voto del doctor Rivero).

(ST La Rioja, marzo 12-1995). ED, 162-548. - Con nota de Germán J. Bidart Campos.

Facultades Legislativas

1. Aun cuando el art. 99, inc. 3º de la Constitución Nacional haya receptado la facultad del Poder Ejecutivo de dictar reglamentos de necesidad y urgencia, el principio rector que la ley fundamental mantiene es la imposibilidad del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable. De tal forma que sólo cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución para la sanción de leyes, podrán dictarse decretos por razones de necesidad y urgencia.

(Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contenciosoadministrativo Federal, Nº 1 agosto 31-1995). ED, 167-111.

2. La existencia de circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, como causas legitimantes del dictado de los llamados decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3, CN), deben ser juzgadas con criterio restrictivo; más aún cuando no se han puesto en funcionamiento, por inexistencia de la ley especial que regule el trámite y alcance de la revisión del Congreso, los dispositivos que los constituyentes han tenido en cuenta para legitimar ese actuar del Poder Ejecutivo.

(Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contenciosoadministrativo Federal, Nº 1 agosto 31-1995). ED, 167-111.

Impuestos. Principios Generales. Facultades tributarias. Imposición por ley

1. El principio de reserva de la ley tributaria, de rango constitucional, y propio del estado de derecho, sólo admite que una ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación tributaria; por lo tanto, el Poder Ejecutivo no puede establecer o extender los impuestos a distintos objetos de los expresamente previstos en las leyes (en el sub lite el Instituto de Cinematografía exigió a la actora Video Club Dreams abonar el impuesto establecido en el decreto 2736/91 y 949/92 que modificaron a la ley 17741. Ambos decretos se tratan de reglamentos de necesidad y urgencia para cuyo dictado el Poder Ejecutivo ejerció competencias propias del Congreso). (CNCont.-adm. Fed., sala III, marzo 9-1993). ED, 154-246. Con nota de Germán J. Bidart Campos.

Ley.

Decretos de necesidad y urgencia

1. Los reglamentos de necesidad y urgencia son los que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias de la competencia legislativa, cuando una emergencia súbita exige emitir normas que el Congreso no ha dictado. (CFed. Mendoza, sala A, mayo 13-1993). ED, 156-35.

2. Los decretos de necesidad y urgencia son constitucionales y no es necesaria su ratificación expresa por parte del Congreso, bastando su ratificación tácita, por entenderse que, si no han sido derogados u objetados por dicho Cuerpo Legislativo, han sido implícitamente aprobados. Por ende, debe considerarse que el Dec. 435/90 es constitucional por haber sido efectuado por un órgano (Poder Ejecutivo) que, en las circunstancias de hecho en que se encuentra el país, está facultado para realizarlo, sin tener que supeditar su trámite a las dilaciones del tratamiento legislativo y, además, que tal decreto está virtualmente ratificado por el Congreso. (CFed. Mendoza, sala A, mayo 13-1993). ED, 156-35.

3. Cuando hay una situación de emergencia económica-social que perjudica el bienestar general, el Poder Ejecutivo, mediante un decreto de necesidad y urgencia, puede restringir los derechos y garantías constitucionales, siempre que tal restricción sea temporal y rija mientras dure la emergencia. Por ende, el Dec. 435/90, en sus arts. 45 y 46, al dejar sin efecto la liberación del ámbito fiscal por el IVA, no viola tal extremo, ya que dicha exención era temporal y, por tanto, no se trataba de un derecho adquirido; además, aunque así hubiese sido, la restricción es válida porque no han aún desaparecido las causas que motivaron la instauración de dicho decreto. (CFed. Mendoza, sala A, mayo 13-1993). ED, 156-35.

4. Las disposiciones de los arts. 45 y 46, Dec. 435/90 no merecen la justificación jurídica reservada a los decretos de necesidad y urgencia ya que: a) la materia en que se inmiscuyen es la misma que fue expresamente tratada en la ley 23697 al disponer sobre los regímenes de promoción frente a la emergencia nacional, de modo tal que, para aceptar la excepcionalidad de las modificaciones introducidas por dicho decreto, habría que presuponer una emergencia dentro de la emergencia; b) su dictado se muestra desprovisto de una fundada premura y descarta la existencia de gravedad, pues no tiene otra consecuencia que la percepción parcial de un impuesto que, ya por ley, había sido exento a un determinado sector promocionado y c) recrean una carga de carácter impositivo que el art. 44 de la Constitución Nacional asigna exclusivamente a la Cámara de Diputados (del voto en disidencia del doctor Endeiza). (CFed. Mendoza, sala A, mayo 13-1993). ED, 156-35.

5. No debe otorgarse validez a todos los decretos de necesidad y urgencia por el solo hecho de no haber sido expresamente derogados por el Congreso; sino que cada caso debe ser examinado individualmente, asignándole a la omisión del Poder Legislativo el valor de un elemento de juicio ponderable, según las características de la normativa en cuestión (del voto en disidencia del doctor Endeiza). (CFed. Mendoza, sala A, mayo 13-1993). ED, 156-35.

6. Se degrada la sustancia de una decisión judicial cuando lisa y llanamente se la desconoce, anula o deja sin efecto; la distinción entre la sustancia de un acto jurídico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislación de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de la ejecución del contrato o la sentencia manteniendo en su integridad la sustancia de los mismos, así como la de los derechos y obligaciones que crean o declaran; es que en tiempos de gran trastornos económicos-sociales el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que se deriva de la postergación transitoria de las más estrictas formas legales sino el que sobrevendría si se los mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos para épocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de patética ineficacia frente a la crisis. En un estado de emergencia, su prolongación representa, en sí misma, el mayor atentado contra la seguridad jurídica (del voto por sus fundamentos de los doctores Fayt, Levene [h.] y Moliné O'Connor). (CS, diciembre 22-1993). ED, 158-130. - Con nota de Rodolfo R. Spisso.

7. Respecto al derecho adquirido a obtener mediante la ejecución de sentencia firme lo que ella determina, esta Corte ha establecido que no puede ser substancialmente alterado por una ley posterior, por cuanto la sentencia firme es intangible; lo juzgado por ellas no ha de volver a juzgarse. Pero una cosa es su contenido y su ejercicio, que debe necesariamente llevarse a cabo en razón de la intangibilidad que la protege y otra cómo y cuándo haya de serlo; de ahí que no sea constitucionalmente invalidada una ley que respetando el juicio que las sentencias contienen y su fuerza ejecutoria, regule el modo y tiempo de obtener el efecto de manera distinta a como lo regula la ley vigente cuando la sentencia se dictó, mientras la misma regulación no importe destituir prácticamente de su eficacia a esta última (del voto por sus fundamentos de los doctores Fayt, Levene [h.] y Moliné O'Connor). (CS, diciembre 22-1993). ED, 158-130. - Con nota de Rodolfo R. Spisso.

8. La jurisprudencia de esta Corte ha admitido, en situaciones de emergencia, la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos ajustados libremente por las partes, como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otros, a fin de proteger el fin público en presencia de desastres o graves perturbaciones (del voto por sus fundamentos de los doctores Fayt, Levene [h.] y Moliné O'Connor). (CS, diciembre 22-1993). ED, 158-130. - Con nota de Rodolfo R. Spisso. Repertorio: 29

Naturaleza. Constitucionalidad e inconstitucionalidad

1. A pesar de que la necesidad imponga la aplicación inmediata de las medidas legislativas de urgencia que adopte el Poder Ejecutivo Nacional, ellas no dejan de ser actos de naturaleza provisoria, pues han de requerir de alguna manera la conformidad del órgano que tiene la potestad constitucional de legislar (del voto del doctor Galli).