- La globalización y regionalización mundial.
Globalización es un planteamiento económico, relacionada con el crecimiento de las relaciones económicas empresariales, con el desarrollo de las multinacionales, de las comunicaciones, con la expansión de la tecnología y el capital.
Este proceso tiene consecuencias políticas, pues provoca un incremento de la interrelación y de la interdependencia entre los sistemas políticos, a nivel organizativo, administrativo y legal. Otra cuestión que se plantea de trascendencia política es la de cómo todos los habitantes del plante van a acabar compartiendo valores, instituciones y organizaciones administrativas. Este es el planteamiento de David HELD.
Vinculado al proceso de globalización está el de occidentalización, que se refiere a la expansión de valores e instituciones de la democracia occidental. Otra hipótesis es la de HUNTINGTON, la de la modernización, como avance económico, social y organizativo, que no implica una copia mimética de los valores democráticos occidentales, sino que entiende la modernización como un proceso por el que cada civilización genera su propio sistema de valores, económico y organizativo.
Existe una fuerte relación entre la interdependencia y la occidentalización.
Crítica a la idea de globalización: teoría del Pensamiento Único. Desde la izquierda se identifica la teoría de la globalización con el pensamiento único, como una forma de pensar uniforme y sin alternativas, y expresado en la ideología o el discurso neoliberal: reducción de las entidades políticas nacionales (los Estados, y pérdida de autonomía de los sistemas políticos; de manera más concreta, supone la supresión del Estado de Bienestar y de las políticas sociales.
Sánchez de Dios cree los estados no desaparecen, sino que se reafirman en la medida en que refuerzan la identidad colectiva particular, como reacción a la globalización. Es más, el Estado de Bienestar se refuerza frente a la globalización.
La regionalización es un fenómeno muy relacionado con la globalización, y se refiere a la construcción de ámbitos superiores a los de los sistemas políticos de escala continental, donde se articulan relaciones económicas nuevas, e incluso políticas. La única entidad con importancia política de este tipo es la Unión Europea, que es la única que ha conseguido crear un sistema político nuevo.
- El resurgimiento de las identidades territoriales: el nuevo nacionalismo.
Se refiere a la reivindicación de nuevas estructuras estatales, sobre todo en Europa, y en concreto en Europa del Este.
1) Europa Occidental. La construcción del Estado moderno europeo se basó en la existencia de diversos grupos étnicos, y en el hecho de que se acabaran imponiendo unos sobre otros (cleavage centro/periferia), por encima de toda posibilidad de pacto. En la actualidad, como consecuencia del desarrollo económico y de la importancia de la participación, los grupos dominados reclaman autonomía política, y se produce un resurgimiento del nacionalismo europeo.
2) Europa del Este. La crisis institucional y el debilitamiento del Estado llevaron a una crisis de legimitimación del propio Estado. Los individuos tienden a buscar el refugio de los grupos étnicos, donde las relaciones se construyen en base a valores compartidos, una lengua común, etc., para reconstruir entes políticos sobre la cenizas del imperio soviético. Muchos de estos grupos étnicos se apoyan en otros estados, donde el grupo es dominante (las minorías rusas en los países bálticos se apoyan en Rusia; los serbios de Bosnia, en Serbia; lo mismo ocurre en Hungría, Rumanía, etc.); en definitiva ponen de manifiesto una tendencia al reagrupamiento étnico.
- Modelos de descentralización en Europa. El regionalismo italiano.
Existen cuatro categorías de descentralización territorial, dentro de un continuum que tiene por extremos al Estado Unitario y al Estado Federal.
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Estado Unitario |
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Estado regional con descentralización administrativa |
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Estado regional con descentralización política |
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Estado Federal |
Pero también es posible identificar una quinta categoría de descentralización, fuera de este esquema: la descentralización local, que puede operar en un Estado unitario, federal, etc.
La gran mayoría de los estados tiene una estructura centralizada, siendo el prototipo el Estado francés napoleónico, donde existía una estructura ejecutiva que implementa decisiones de una asamblea también centralizada. La centralización en gran parte de los países del mundo es fruto de la existencia de regímenes autoritarios, sobre todo en el tercer mundo, y, en Europa, de la inexistencia de autonomía local.
A nivel mundial, los países con mucha población tienden a desarrollar estructuras descentralizadas, y los mas ricos y con mayores tasas de bienestar social, también. Hay 16 estados federales en el mundo: siete son europeos, otro es Estados Unidos.
Autonomía local.
Está muy extendida en los países occidentales. Tiene a su vez varios subniveles: municipios, provincias, etc. Si bien no hay entre ellos una jerarquía, ni con el poder central, si hay una distinción de competencias.
- Nivel medio: provincias, condados, etc. A ellos corresponde el planeamiento y la coordinación, y la elaboración de planes generales.
- Nivel bajo: municipios, communes (Francia), etc. Se encargan de la prestación de los servicios de carácter público: sanidad, educación, vivienda, transporte...
En países como Dinamarca, los entes locales tienen gran capacidad recaudatoria; en Gran Bretaña, sin embargo, han perdido su potencialidad en este tema. En España mantienen una situación intermedia.
Descentralización regional-administrativa.
El ejemplo más típico es Francia, y consiste en atribuir competencias administrativas a los entes regionales, es decir, la ejecución de decisiones que se toman a nivel de la administración central.
Dos ejemplos, Francia y Gran Bretaña:
En Francia la descentralización se concibió en los años 40, vinculada al proceso de planeación indicativa[1] ideada por Monet. Aunque era una forma de ampliar la actuación del Estado sobre la economía, se estableció sobre la base de la regionalización; se crearon Consejo Económicos y Sociales regionales, integrados por grupos de presión locales, con carácter consultivo.
En los años 60, De Gaulle pretendió profundizar la descentralización con la creación de asambleas regionales desde las que se eligiera el senado; este sería un primer paso en el proceso de regionalización.
Este proyecto reverdeció en los años 80. En 1986, el gobierno socialista creó los Consejos Regionales, que tienen unas competencias muy limitadas, de carácter administrativo. Son de elección directa, por un período de seis años, y la circunscripción se corresponde con los departamentos.
Las últimas elecciones para los Consejos Regionales se han producido en marzo de 1998. Ha ganado una coalición de la extrema derecha y la derecha, que se ha convertido en un contrapoder del gobierno socialista. Esta victoria ha supuesto un cambio en la percepción de estos entes, que siempre habían sido rechazados por las élites locales conservadoras, pero que ahora son utilizados como feudo por éstas.
El sistema de organización territorial de Gran Bretaña está en transición, desde un modelo de regionalización administrativa a uno de regionalización política, como consecuencia de la aplicación del programa del partido laborista. Aquí reside su peculiaridad.
El modelo inglés tiene que hacer frente a varias realidades: la de Escocia y Gales, la de Londres y la de Irlanda del Norte.
a) Escocia y Gales: tradicionalmente han gozado de una descentralización administrativa. Ha llegado a haber departamentos ministeriales dedicados a ellos. En 1973 una comisión propuso la descentralización del sistema británico (devolution); como consecuencia de esta propuesta, en 1979 se celebró un referéndum que sirviera de base para iniciar el proceso, pero no se aprobó ni en Escocia ni en Gales.
Con los laboristas, en septiembre de 1997, se celebran dos nuevos referéndums en Escocia y Gales, y el resultado es ahora favorable a la descentralización.
El proceso significará: primero, la creación de un parlamento, un poder ejecutivo, y toda una serie de instituciones regionales. Para elegirlos, se convocarán elecciones en 1999 en Escocia y en 2000 para Gales; segundo, los nuevos entes tendrán competencia legislativa (Escocia) y para perfilar parte del sistema impositivo (autonomía fiscal limitada, ambas). Esto abre las puertas para la creación de estados regionales en ambos territorios.
b) Londres: en 1979, M.THATCHER suprimió el Consejo del Gran Londres, que era una estructura local metropolitana. En 1998 se celebra un referéndum que determina la creación de una especie de comunidad autónoma para Londres, que también tendrá que ser desarrollada.
c) Ulster: en 1921 se produce la independencia de la República de Irlanda; con la misma se concede para el Ulster una ley de autonomía limitada (1920, Home Rule), que permitía la creación de una asamblea elegida por sufragio directo, con competencia legislativa limitada de carácter administrativo. Estaba dominada por los protestantes.
En 1968 se produce una oposición violenta de los católicos, y un recrudecimiento de la actividad del IRA. Como reacción, en 1972 el gobierno británico anula el Home Rule, lo que produce un aumento de la violencia. En 1982 se crea una asamblea, pero los unionistas la controlan y bloquean su actividad. En 1993 parece que se produce una pacificación con la mediación del gobierno de Irlanda. En 1994 el IRA plantea un alto el fuego, lo que lleva a una pacificación real y a entablar negociaciones. La llegada al poder de los laboristas profundiza las mismas. Las partes (católicos y unionistas) eligen a sus representantes en las negociaciones
El 10 abril de 1998 se firma el acuerdo de Stormont, por el que se crea una estructura institucional que va a dar autonomía política al Ulster, y que además crea una estructura consultiva de apoyo del proceso, con el gobierno de Irlanda.
Descentralización regional política
Los entes territoriales tienen competencia y poder para determinar autónomamente la forma en que se organizan las relaciones sociales. Tienen todo el poder de decisión en las competencias atribuidas (propuesta, competencia legislativa y competencia ejecutiva).
Los entes territoriales reciben una poder transferencia de poder desde el Estado, mediante un estatuto de autonomía, que puede ser reformado por los órganos centrales del sistema político. Tienen sus propias instituciones: un poder judicial, un parlamento, etc.
Existe una distribución de competencias entre el nivel central y los entes regionales, como ocurre aproximadamente en los sistemas federales. Hay un órgano, jurisdiccional normalmente, para dirimir conflictos de competencia.
Además, puede haber una representación de los órganos territoriales en las instituciones centrales (en los estados federales tiene que existir siempre esta representación, en un senado).
Italia es un Estado regional típico, desde la constitución de 1977. Esta configuración tienen una explicación histórica en el proceso de unificación italiana, en las diferencias existentes entre los distintos territorios afectados.
El modelo actual está inspirado en el de la constitución española de 1931. Sus líneas maestras son:
- Una jerarquía de regiones. Hay dos tipos de regiones:
a) Las de estatuto especial: Sicilia, Cerdeña, el Trentino, Venecia y el Valle de Aosta. Gozan de más autonomía que el resto de las regiones, explicitada en la constitución. Estas regiones tienen competencia plena en las materias que les han sido atribuidas. Su estatuto de autonomía fue aprobado por una ley constitucional. Ninguna región alcanza este estatuto hasta los años 70, a pesar de que estaban previstas en la constitución de 1947; su creación estuvo paralizada porque, a nivel regional, el Partido Comunista era muy fuerte, y la Democracia Cristiana, que dominaba el parlamento, que era el que tenía que aprobar los estatutos, temía que se creara un contrapoder regional de signo comunista.
b) Las de estatuto ordinario (15). Se crean por una ley ordinaria. Sus competencias son siempre compartidas (siempre están predeterminadas por el poder central).
- Una estructura institucional común a todas las regiones (fijada en la constitución), y formada por:
a) Un Consejo Regional (asamblea).
b) Un Presidente de la Junta Regional, elegido por el Consejo Regional. Representa a la región y promulga las leyes regionales. Dirige la Junta Regional (poder ejecutivo). Como característica especial, sólo puede disolver el consejo con autorización de una comisión parlamentaria de carácter mixto (la Comisión para las Regiones, con 15 diputados y 15 senadores).
c) Un delegado del gobierno central en cada región, que vigila los intereses estatales.
- La existencia en el senado de una representación regional limitada. El senado italiano no es una cámara regional (el 25% de los elegidos, que corresponden a la elección por listas, es de escala regional; el 75% restante, se elige a través de distritos uninominales).
- El federalismo de USA y Alemania. El federalismo cooperativo. El Confederalismo.
La estructura territorial federal aparece por primera vez en la constitución de los Estados Unidos. Históricamente se ha presentado como la mejor respuesta a la cuestión del cleavage centro/periferia, porque maximiza la descentralización, al mismo tiempo que preserva la unidad del Estado.
En este modelo hay dos niveles de autoridad independientes, el de el Estado federal y el de los estados federados. Existen varias denominaciones para los entes federados: estados federados en Venezuela, India, Australia y los Estados Unidos; provincias, en Canadá; cantones, en Suiza; länder, en Alemania. Dentro de los mismos puede haber a su vez estructuras regionales y autonomía local (como ocurría en la antigua URSS, o en China en la actualidad).
Existe una distribución de competencias entre ambos niveles, establecida en la constitución federal, y en las constituciones de los estados federados. También existe una estructura para dirimir los conflictos de competencias (normalmente, un tribunal constitucional o un tribunal supremo).
Los estados federados participan en la toma de decisiones federal, a través de una cámara (senado). Además están dotados de instituciones de gobierno propias (ejecutivo, legislativo y judicial; incluso tienen un tribunal constitucional propio, que es el intérprete de sus constituciones).
El origen del federalismo está en el federalismo de los Estados Unidos. Procede de la teoría liberal: los estados se unen para formar la federación a través de un pacto, que tiene el mismo valor que el acuerdo entre intereses individuales que es la base del liberalismo; en este caso, los intereses articulados son los de entes territoriales).
La estructura federal de los Estados Unidos no es plurinacional, no hay una multiplicidad de naciones. Históricamente, aparece con la independencia de las trece colonias bajo la forma de confederación (1776). Poco después se revisa esta forma de organización territorial, y con la Constitución de 1787 se establece la estructura federal actual.
El proceso de formación de ésta es fruto de la dialéctica entre dos extremos, uno centralizador y otro descentralizador, y que se expresa violentamente en la Guerra de Secesión norteamericana (1861-64).
Por un lado está la tendencia de Jackson, Marshall y Webster, que propugnan que el gobierno nacional federal es una emanación popular, lo que implica una limitación de la soberanía de los estados federados.
Por otro, la doctrina Calhoun, que afirma: primero, que la soberanía de los estados federados es indivisible; entre ellos, la única relación debe ser la de un pacto (confederación). Segundo, los estados del pacto tienen la capacidad de anular las leyes federales , y el derecho a la secesión, si se consideran perjudicados por el pacto.
La Guerra de Secesión significa la victoria de la tesis favorable al poder del Estado federal. Además, esta es la tendencia que se ha consolidado con el paso del tiempo. Sin embargo, el conflicto sigue latente, dentro del propio sistema de partidos (en el enfrentamiento centro/periferia entre el Partido Demócrata y el Partido Republicano) y en la propia cultura política yanki.
Los principios que se encuentran en la constitución de los Estados Unidos respecto de la descentralización son los siguientes:
a) La admisión de nuevos estados se tiene que hacer por ley federal (la admisión es competencia del poder central, en concreto del parlamento).
b) Se establecen unos derechos y obligaciones de los federados:
- Derechos: la federación debe garantizar la existencia de los estados federados, y su integridad territorial (protección exterior y contra disturbios internos); participación en la formación de la voluntad federal (desde el senado); asistencia federal, financiera o personal; etc.
- Deberes:
· En relación a la federación: subordinación al ordenamiento jurídico federal; renuncia a la personalidad internacional (los estados federados no pueden celebrar tratados internacionales por su cuenta); garantía de la unidad de mercado (no puede haber derechos arancelarios ni restricciones fiscales entre los estados); etc.
· En relación a los otros estados: igualdad de privilegios e inmunidades a todos los ciudadanos de la unión; “dar plena fe y crédito” a las leyes, documentos y procedimientos judiciales de los demás estados (cualquier ley o sentencia de un Estado es válida en los demás, es utilizable como argumento; esta cláusula procede del ordenamiento jurídico de la confederación); etc.
La unidad de mercado (economía unitaria) y la validez de las normas, documentos y sentencias de unos estados en otros (sistema jurídico unitario) son los dos preceptos fundamentales sobre los que se construye la unidad política de los Estados Unidos.
La distribución de competencias entre el Estado Federal y los estados federados tiene como bases:
- El artículo 6.2 de la Constitución, que sienta el principio de primacía del derecho federal, tanto en lo referente a la producción normativa de la federación (en virtud de los poderes delegados en ésta por la Constitución), como en lo que afecta a la producción procedente de los poderes implícitos (perfilados por el Tribunal Supremo, en cuanto intérprete de la Constitución).
- El derecho federal procede de los poderes delegados por la Constitución: el Congreso, por el artículo 1º, y la Presidencia, por el artículo 2º. Los poderes delegados son, por ejemplo, la política exterior, la política de defensa, el comercio interestatal, etc.
- La Enmienda 10ª atribuye a los estados federados el poder residual (aquél derivado de competencias que no han sido atribuidas por la Constitución a ninguno de los dos poderes, porque son competencias que regulan situaciones nuevas).
- El artículo 1º, sección 8º, párrafo 18 de la Constitución atribuye a la federación la capacidad de “dictar las leyes que fueran necesarias y convenientes” para poner en práctica los poderes que la Constitución atribuye al Estado federal. De aquí se desarrolla la teoría de los poderes implícitos, que se deriva de las competencias explícitas (para desarrollar nuevas actividades, no previstas inicialmente). El Tribunal Supremo es el órgano que define los poderes implícitos. De este modo, el poder del Estado federal se ha ido expandiendo. Así, una competencia explícita sería la regulación del comercio interestatal; las competencias implícitas derivadas serían el tráfico de pasajeros, el control sobre la aportación de energía, sobre los teléfonos, etc. El control del sistema de seguridad social es, por ejemplo, considerado una competencia implícita [¿de qué?].
Estructura de los estados federados
Cada Estado federado tiene su propia constitución, un órgano legislativo (unicameral, excepto en Nebraska), un ejecutivo presidencialista (gobernador) y una estructura judicial (cada Estado llega a tener su propio tribunal supremo).
Además, existe una cámara de representación de los estados, el Senado. Cada Estado tiene dos representantes, independientemente de su tamaño espacial o demográfico.
El tribunal Supremo (federal) es el órgano jurisdiccional que resuelve los conflictos interestatales o con el poder federal.
Evolución histórica
Desde la Guerra Civil, triunfan las tesis centralizadoras, y se produce una consolidación progresiva del poder federal. Cuando en los años 30, con el gobierno de Roosevelt, se produce una intervención del Estado en la economía, en las relaciones sociales, el ámbito federal gana importancia, porque es desde aquí desde donde se lleva a cabo.
A la intervención del poder central en la sociedad civil de forma genérica, se le denomina federalismo cooperativo. Se refiere en concreto a la intervención económica y al desarrollo del Estado de bienestar.
En ocasiones, los estados federados carecen de recursos personales y/o económicos para desarrollar prestaciones sociales por su cuenta. Para lograr cierta igualdad entre los estados, los más pobres solicitan ayuda del Estado federal. Además, hay que tener en cuenta que hay programas que sólo pueden organizarse desde el poder federal. La forma de ayuda más típica son las subvenciones federales, en las que el Estado federal se reserva el control de las mismas, con lo que la descentralización se reduce (ejemplo: subvenciones para acometer obras públicas).
Sistema federal alemán
Evolución histórica
1. La unificación alemana es un proceso muy complejo, que concluye con la construcción del II Reich. Éste régimen era una estructura confederal de carácter imperial; era una unidad política de 25 estados que mantenían su propia estructura monárquica interna (con príncipes y sistema político propios).
El poder estaba centralizado, pero al mismo tiempo se garantizaba la pervivencia de los estados. Para centralizar el poder se crea una estructura institucional nueva, encabezada por el Bundesrat, que era el órgano de representación de los estados. Era el órgano depositario del poder imperial, y gozaba de capacidad legislativa. Sin embargo, la representación de los estados en el Bundesrat tenía un carácter diplomático.
El Bundesrat era el órgano fundamental de la estructura política del II Reich.
2. La República de Weimar, tras la Primera Guerra Mundial, es una república federal, con 18 estados, y que se inspira en el sistema de los Estados Unidos.
Aquí el ente de representación territorial es el Reichsrat, órgano muy debilitado. Poseía la capacidad de iniciativa legislativa y el derecho de veto limitado de las decisiones del Reichstag (la cámara baja).
3. En 1949 se funda un nuevo Estado federal, que sin embargo tampoco consigue implantar el modelo de pacto liberal norteamericano. La RFA contaba entonces con 10 estados (länder), además de la ciudad libre de Berlín. El modelo establecido entonces es el que rige actualmente en la Alemania reunificada. El artículo 23 de la Ley Fundamental de Bonn permite la integración de nuevos territorios, y se redactó en previsión de la reunificación que finalmente se produjo en 1990.
En la RDA existía un poder centralizado, con 18 divisiones administrativas. Antes de la reunificación, se creó una asamblea en la RDA que acordó recrear los cinco estados que en este territorio existían durante la República de Weimar. De esta manera, la actual Alemania está formada por 15 estados federales y la ciudad libre de Berlín.
Cada Estado tiene su propia constitución y sus propias instituciones, con un tribunal constitucional propio incluso.
La Ley Fundamental de Bonn establece la distribución de competencias, de la misma manera en que se hace en la Constitución española de 1978: hay dos listas, una con las competencias exclusivas del Estado federal, y otra con las competencias concurrentes (los estados federados pueden obtener la titularidad plena, o compatirla, de las competencias de esta lista). La cláusula residual es a favor de los länder.
Las instituciones de naturaleza federal del sistema alemán son:
- El Bundesrat, que es la cámara de representación de los länder. Los estados federados están representados en función de su población. Como singularidad, los representantes de los estados son mandatarios de los gobiernos de los länder: se rigen por el principio de mandato imperativo, están sujetos a las instrucciones de los gobiernos, a la voluntad de los ejecutivos de los länder; por ellos son cambiados fácilmente. Este sistema es herencia de la época guillermina, cuando la representación de los estados federados en el Bundesrat del II Reich era diplomática.
Las competencias de este órgano son muy precisas: los proyectos de ley del gobierno son debatidos primero en el Bundesrat; la legislación de carácter federal también es debatida aquí en primer lugar; y, además, tiene derecho de veto respecto de la legislación del Bundestag.
- El Tribunal Constitucional, que dirime los conflictos de competencias entre el poder federal y los estados federados.
Concepto de confederación
Normalmente es el paso de previo a la constitución de una federación. Es un acuerdo internacional, por lo que no se crea un sistema político nuevo (los estados manitenen su (soberanía).
Está dotado de una asamblea que representa a los estados, a través de mandatarios. Los acuerdos tienen como base un tratado internacional, el que constituye la confederación; existe una organización jurisdiccional que lo interpreta.
El proceso de creación de ua confederación es complejo y variable, no está claramente definido; por ello, es fácil designar como confederaciones a muchas organizaciones internacionales diferentes, que de alguna manera constituyen una confederación: organizaciones globales como la ONU, económicas como el Mercosur o la NAFTA, militares como la OTAN, políticas como la Liga Árabe o la Organización por la Unidad Africana, y la Uem que está a medio camino entre una confederación y una federación.
Bibliografía:
- J. ACOSTA: "Los presupuestos teóricos del nacionalismos el nuevo ciclo del fenómeno" en Revista de Estudios Políticos, nº77 de 1992, pp. 95-139.
- M. BOTHE: "Federalismo y autonomía regional" en Revista Española de Derecho Constítucional nº 3 de 1987, p.81-97
- H. SCHNEIDER: "El Estado federal cooperativo" en Revista de Estudios Políticos, nº 12 de 1979, p.41-61
- C. TURENNE: "The rhetoric of globalization: what,s in a wor(l)d? en International Journal, 1996-4, p. 603-617
- José Juan GONZÁLEZ ENCINAR: “El Estado unitario-federal”
Nota
[1] La planeación indicativa se refiere a la planificación económica nacional que elabora el Estado, en cuanto a recursos públicos, y que sirve de guía para el sector privado, y para reducri la incertidumbre del mercado.