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GLOBALIZACION ECONOMICA Y CONVERGENCIA: ¿HACIA
UN NUEVO CONTEXTO DEL DESARROLLO REGIONAL? archivo del portal de recursos
para estudiantes |
Jaime Estay Reyno (*)
Conforme avanzan los años de la presente década, se continúan multiplicando las referencias puntuales y los análisis de distinta profundidad sobre la globalización económica, y se acentúa la diversidad de perspectivas desde las cuales se aborda el tema. Los orígenes, las causas mediatas e inmediatas, los contenidos profundos y los desenvolvimientos posibles de la globalización, son estudiados desde todo tipo de marcos teóricos y metodológicos, dando por resultado un verdadero mosaico de escenarios presentes y futuros de funcionamiento de la economía mundial.
En este trabajo veremos sólo una pequeña parte de ese mosaico, limitándonos a revisar los análisis que vinculan directa o inversamente globalización y convergencia económica, con el objeto de asociar dichos análisis con algunas de las políticas que se han estado negociando o ya aplicando en el terreno de las relaciones internacionales y extraer de allí conclusiones referidas al desarrollo regional.
El sentido de nuestra argumentación apuntará a identificar dos tipos de asociación: por una parte, argumentaremos que la propuesta acerca de una globalización generadora de convergencias, y las políticas que de ella se han venido desprendiendo, se corresponden con la minimización de las preocupaciones por el desarrollo regional y con la devaluación de los esfuerzos dirigidos al logro de dicho desarrollo; por otra parte, sostendremos que el reconocimiento de que la globalización se desenvuelve acentuando divergencias, empuja a una revaluación de las políticas internacionales y nacionales de atenuación de esas divergencias, y en particular de aquellas dirigidas a asegurar el desarrollo regional.
Cabe aclarar que nuestra postura general se corresponde con la segunda de esas asociaciones, y que consideramos que la globalización hasta ahora se desenvuelve no sólo acentuando divergencias económicas a todo nivel, sino llevando al extremo la polarización económica y social, si bien este punto –que hemos desarrollado en otros materiales [Estay 1997 y 1998a]– sólo lo mencionaremos de manera breve en este trabajo.
I.- Globalización y convergencia: un nuevo escenario para una vieja discusión.
Las propuestas teóricas acerca de una tendencia a la "convergencia" –esto es, a la disminución de la brecha entre los estándares de vida y en el comportamiento de las variables macroeconómicas que definen dichos estándares– tanto entre países como en el interior de ellos, han estado presentes desde hace ya mucho tiempo en el pensamiento económico, formando parte incluso de las ideas de Adam Smith [1776] sobre la "mano invisible" y "el progreso natural de la opulencia".
En el terreno de las relaciones económicas internacionales, además del importante papel que esas propuestas han tenido en las teorías tradicionales del comercio exterior basta recordar el rol central que ellas jugaron en las "teorías del desarrollo" formuladas en la posguerra, en las cuales la propuesta básica apuntaba precisamente a la identificación de un conjunto de condiciones cuyo cumplimiento permitiría a los países atrasados avanzar a etapas superiores del desarrollo e igualar –o al menos acercarse notablemente– a las economías industrializadas.
En el ámbito del funcionamiento interno de los países, y asimismo en la inmediata posguerra, el "etapismo" recién mencionado se complementó con formulaciones en las cuales el desarrollo económico se acompañaba con la convergencia de ingresos, si bien ella sólo ocurría una vez superadas las etapas iniciales. En palabras de S. Kuznets [1955; 18], que en los años cincuenta fue el más conocido exponente de este tipo de propuestas:
"La limitada evidencia empírica sugiere que el estrechamiento en las desigualdades de ingreso en los países desarrollados es relativamente reciente y probablemente no caracterizó las etapas iniciales de su crecimiento."
También desde hace ya tiempo, las propuestas de "convergencia" han sido objeto de severas críticas, tanto con relación a los efectos del comercio exterior, como respecto a las modalidades inter e intranacionales asumidas por el desarrollo económico. Además de los planteamientos de corte marxista desarrollados en los países industrializados –el propio Marx, la "teoría del imperialismo" y los autores que en los años sesenta encabezaron la polémica sobre el "intercambio desigual", entre otros– no está por demás tener presente que durante la posguerra fue en América Latina donde se presentó una buena parte de esas críticas: en los años cincuenta y sesenta por parte de la CEPAL, según cuyos análisis la "heterogeneidad estructural" se reproducía en nuestros países junto con la industrialización, sumándose a los frenos al desarrollo derivados de las relaciones centro-periferia; y, en los años sesenta e inicios de los setenta, por la corriente de la dependencia, la cual destacó no sólo distintos componentes de las relaciones externas y del orden mundial al que estaban sometidos los países de América Latina, sino también fenómenos internos como la marginalidad y las crecientes disparidades de ingreso.
En suma, un primer punto a destacar es que el debate sobre la existencia o no de tendencias a la convergencia económica es ya antiguo, que respecto al tema han existido opiniones encontradas y que ellas han provenido de las principales corrientes del pensamiento económico, correspondiendo en buena medida a las posturas de aceptación plena, de crítica parcial o de rechazo al orden capitalista mundial presentes en esas corrientes.
Por consiguiente, en sentido estricto las discusiones que hoy se dan sobre globalización y convergencia no son nuevas, aunque sí lo son en buena medida distintos componentes del escenario mundial e internacional en el que ellas se vienen desenvolviendo, empezando por varios de los contenidos del proceso de globalización. En efecto, la globalización económica está significando una profundización de los vínculos y de los niveles de integración entre las distintas economías nacionales y entre los distintos mercados y un comportamiento de las relaciones económicas internacionales notoriamente más dinámico que el comportamiento de los ritmos de la actividad económica interna de los países.
Si bien uno de los muchos aspectos no resueltos en los debates sobre la globalización se refiere a la existencia o no de precedentes históricos, en comportamientos como los que hoy se dan en las relaciones económicas internacionales –y, en tal sentido, el punto recurrente de comparación es el periodo de fines del siglo XIX y comienzos del XX [Bairoch y Kozul-Wright; 1996] [Hirst y Thompson; 1996]–, al identificar situaciones nuevas lo evidente es que el conjunto de tendencias asociadas desde los años ochenta a la globalización ha tenido como soporte a avances científico-técnicos, los cuales han abierto posibilidades antes desconocidas en las opciones tecnológicas, en las formas de organización, control y segmentación geográfica de la producción, en las opciones de inversión y los grados de movilidad de los flujos financieros, etc., reduciendo al mínimo las rigideces derivadas de la base tecno-productiva previamente existente y facilitando el máximo de flexibilidad al desenvolvimiento del capital.
En particular, tanto el despliegue sin precedentes de las empresas transnacionales, como la llamada "globalización financiera", hasta la fecha se han constituido no sólo en los rasgos económicos más destacados del proceso de globalización, sino también en los ejemplos más claros del elevado grado en que el avance científico-técnico se ha constituido en soporte material de dicho proceso, de tal manera que los actuales contenidos del movimiento internacional de todo tipo de inversiones serían impensables sin la existencia de las revoluciones ocurridas áreas tales como la microelectrónica, la informática, las telecomunicaciones, etc.
En ese contexto, y bajo supuestos bastante "idílicos" sobre las posibilidades de que el avance científico-técnico efectivamente se traduzca en un mejoramiento generalizado y rápido de los niveles de bienestar, en diversos análisis la globalización es ubicada como el medio a través del cual esas posibilidades lograrán concretarse. Así, las actuales condiciones de funcionamiento de la economía mundial son postuladas como el escenario ideal para alcanzar la prosperidad a través de aceleradas tasas de incremento de la actividad económica global, con el sólo requisito de no oponer obstáculos ni demoras a las reformas económicas que se requieren para el pleno despliegue de las tendencias asociadas a la globalización. Bajo esa perspectiva, para los países atrasados la privatización, la desregulación y la apertura –y, en general, la confianza plena en los automatismos del mercado–, se constituyen en condición necesaria y suficiente para acceder finalmente al desarrollo, en una reedición bastante simplista del "etapismo" que predominó en la posguerra y al cual nos referimos en páginas anteriores.
Como parte de esas propuestas, también en los años recientes ha habido un renacer de los análisis que desde perspectivas neoclásicas reivindican la presencia de tendencias hacia la "convergencia económica" entre países. En las versiones más refinadas de dichos análisis, haciendo uso de modelos de regresión se postula la existencia de dos tipos de convergencia [Sala-i-Martin; 1996]: la convergencia beta, que ocurre a partir de una relación inversa entre el valor inicial de una variable y su crecimiento posterior, de tal manera que en aquellos países o regiones que inician con un menor nivel de producto, inversión, productividad, etc., mayor será el crecimiento de esas variables; y, la convergencia sigma, que consiste en la disminución de los grados de dispersión per cápita asociados a distintas variables indicativas de niveles de bienestar.
El que esas convergencias se den, y en particular la convergencia beta, depende principalmente de que la economía de que se trate haya adoptado las medidas necesarias de disminución del papel del Estado y sobre todo de apertura al resto del mundo de tal manera que, a partir de ese criterio, mientras más cerrada sea una economía más lejos estará de ingresar a la senda de la "convergencia" y, por ende, menos posibilidades tendrá de acceder a los niveles de bienestar que predominan en los países desarrollados.
Si bien a la luz de experiencias recientes pareciera que las exigencias de desregulación y apertura no tienen fin, y que siempre quedan nuevos ámbitos para traspasar al control del gran capital –recordemos, por ejemplo, los ajustes que hoy se están imponiendo en el Sudeste de Asia y en Rusia, sobre todo con relación a sus sistemas financieros–, es evidente que en términos generales los países atrasados han venido cumpliendo asiduamente las condiciones necesarias para que según el paradigma neoclásico la convergencia empiece a tomar cuerpo. Y, sin embargo, ella sigue brillando por su ausencia.
Son muchos los trabajos que en los últimos años han venido destacando las tendencias no a la convergencia sino a su opuesto, a la divergencia económica, en el actual escenario mundial. Sólo a modo de ejemplo:
Por parte de organismos internacionales –y además de la UNCTAD, a la que nos referiremos posteriormente–, están las cifras entregadas por el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo en sus Informes Sobre el Desarrollo Humano, así como su reconocimiento respecto a que (PNUD; 1997, 10 y 125) "la globalización avanza ‘sin mapa y sin brújula’", lo que de no cambiar significa que "los países pobres y los pobres quedarán cada vez más al margen"; la mención de la Organización de las Naciones Unidas Para el Desarrollo Industrial [PNUDI; 1997, 1] respecto a que "las diferencias de crecimiento han aumentado la distancia económica entre los países ricos y los pobres"; el planteamiento de la CEPAL [1997; 19] de que "los procesos de globalización y de liberalización de las fuerzas de mercado han acrecentado las diferencias entre los niveles de ingreso de los países industrializados y los en desarrollo, y principalmente entre los grupos de ingreso dentro de cada país"; la formulación del Banco Mundial respecto a que "En la mayoría de los países hay mayores disparidades en el ingreso y el acceso a la salud y la educación..."; etc.
Por parte de autores de distinta adscripción teórica, las referencias también son múltiples. Así, y sólo por mencionar algunas recientes, Chomsky [1996; 180] destaca que las "diferencias dentro de las naciones se producen en los ‘tres mundos’"; R. Reich [1993], Martin y Schuman [1996] y J. Rifkin [1996], coinciden en identificar la consolidación de una "Sociedad 20-80" en la cual el 20% tiene un lugar y el 80% restante sale sobrando; Beck [1998; 108-209] plantea que "las rentas decrecientes del trabajo y las rentas crecientes del capital generan una escisión en aumento entre el mundo de los ricos y el de los pobres" y propone un "pacto social contra la exclusión"; Shutt [1998; 153] analiza la "catástrofe del tercer mundo" y en relación con los países atrasados concluye que "la condición de gran parte de los tres cuartos de la raza humana que habita allí ha empeorado durante los últimos veinte años y es ahora, cerca del fin del siglo veinte, tan temible como en cualquier momento desde el inicio del siglo."
II.- Globalización y convergencia en documentos recientes de la UNCTAD
De entre los organismos internacionales, durante los últimos años en especial la UNCTAD ha venido prestando una importante atención al tema de la "convergencia económica" y en general a los impactos de la globalización sobre los países atrasados. Dicha organización, tanto en sus documentos de discusión (véase Bairoch y Kozul-Wright [1996] y Rowthorn y Kozul-Wright [1998]) como en distintos apartados de los informes periódicos que publica [véase UNCTAD 1997a y 1997b], ha desarrollado sobre esos temas una línea de argumentación que a nuestro juicio no sólo resulta sugerente, sino que además promete transformarse en referencia obligada para las discusiones sobre las tendencias que más allá de los discursos hoy se imponen en el funcionamiento de la economía mundial.
En lo que respecta a los dos documentos de discusión que acabamos de citar, en ambos se aborda el tema de la convergencia, en un caso a partir de una revisión histórica y en el otro analizando el periodo reciente. En el primero de ellos, luego de revisar la evidencia estadística sobre crecimiento y convergencia en la economía para el siglo pasado y hasta 1913, concluyen que [Bairoch y Kozul-Wright; 1996, 26]: "... nosotros no encontramos evidencia que apoye la idea de que ese periodo anterior fue una época de oro de crecimiento económico y rápida convergencia"; y a continuación, agregan: "la internacionalización del capital financiero que dominó el anterior proceso de globalización así como en la época actual, aparece estando fuertemente vinculado a un proceso de desarrollo desigual, con frecuencia reforzando diferencias existentes en la economía mundial más que llevando a la convergencia".
En el otro documento de discusión de la UNCTAD, se hace una detenida revisión de las actuales propuestas neoclásicas sobre la convergencia, sometiendo a crítica tanto algunos de sus principales supuestos como la evidencia empírica en que se sustentan, y oponiéndoles el hecho de que [Rowthorn y Kozul-Wright; 1998, 9] "el patrón de crecimiento económico desde el final de los años setenta ha coincidido con una mayor brecha de ingresos no sólo en el interior de los países sino también entre ellos". En distintos apartados del documento, se cuestiona la correspondencia –o, en algunos casos, la relación de causalidad– entre "comercio, apertura y convergencia" y entre "movilidad del capital y convergencia", así como las supuestas tendencias a la igualación de salarios y de productividad y luego de revisar distintos análisis que postulan altos niveles de correspondencia y convergencia, concluyen que [1998, 31] "... la evidencia empírica en apoyo de esa tesis de fuerte globalización es muy débil y los determinantes domésticos del crecimiento económico conservan su importancia", agregando a continuación lo siguiente:
"La clara conclusión de políticas del análisis anterior, es simplemente una. En una economía mundial más abierta e integrada, la cantidad y la calidad de la inversión están crecientemente influidas por factores externos. Sin embargo, las fuerzas que dirigen la acumulación de capital conservan fuertes fundamentos domésticos y continúan abiertas a la influencia de varios tipos de iniciativas de política."
En lo que respecta a los informes periódicos recientes de la UNCTAD, en dos de ellos se han desarrollado en extenso temas que están vinculados a las crecientes disparidades –y a la consiguiente ausencia de tendencias a la "convergencia" – que hoy caracterizan a la economía mundial. De un lado, en el Informe 1997 Sobre Países Menos Desarrollados la parte tercera está dedicada al tema de "Economías en Regresión", concepto éste que es utilizado en oposición al de "Economías en Desarrollo" para aquellos países que han sufrido [UNCTAD; 1997a] "un marcado deterioro en uno o más de sus principales indicadores de bienestar económico y social", de tal manera que "el nivel de vida y las condiciones de la mayoría o de una gran parte de la población, han caído sustancialmente". Del seguimiento de indicadores que se hace en dicho informe para lapsos de alrededor de 10 años, se concluye que para 25 países se han dado caídas en el ingreso per cápita, para 22 en el consumo diario de calorías por persona y para 19 en la tasa de matrícula de educación primaria, en tanto que la tasa de mortalidad infantil se ha incrementado en 9 países.
Probablemente lo que mejor sintetice el tipo de tendencias que se pretende destacar con el concepto de "economías en regresión" sea el siguiente párrafo, citado en el mismo informe de la UNCTAD, y que corresponde a A. Sen, que es quien desarrolló el concepto:
"A pesar de la prosperidad sin precedentes, [el mundo, J.E.] está repleto con miseria y hambre continuas y en ocasiones incrementadas, con la ocurrencia persistente de enfermedades y epidemias prevenibles y con frecuentes estallidos de terribles privaciones. Esos problemas son a veces más agudos de lo que eran en el pasado –y ello ciertamente es regresión en un importante sentido. Corregir la economía de la regresión, implica tomar esos problemas seriamente y aplicar para ello el análisis económico."
Por otro lado, en el Informe 1997 sobre Comercio y Desarrollo, de la misma UNCTAD, la parte central del documento está dedicada al tema de "Globalización, distribución y crecimiento". De los seis capítulos de que consta dicha parte nos interesa destacar tres, que están enteramente dedicados a los temas que hasta aquí hemos venido abordando:
Uno de los capítulos tiene como título "Globalización y convergencia económica", y en él se revisan las tendencias a la convergencia tanto para el periodo previo a la Primera Guerra Mundial, como respecto al periodo posterior a la Segunda Guerra.
Para el periodo previo a la Primera Guerra, la conclusión [1997b; 74], así como el contenido mismo del análisis, son semejantes a lo que ya destacábamos de un documento de discusión de la misma UNCTAD: "es claro que la divergencia fue la tendencia dominante para la economía mundial durante el periodo 1870-1913... La brecha absoluta de ingresos entre el tramo superior y el inferior, en términos de ingreso per cápita, se incrementó significativamente".
Para el lapso posterior a la Segunda Guerra, se concluye que [1997b; 84] "la convergencia ha estado confinada a un pequeño grupo de economías industrializadas, y en particular aquellas de la OCDE", y que aún en esos casos dicha convergencia se concentró en los años del boom de la posguerra, luego de lo cual ella se ha desacelerado e incluso se ha revertido.(1) Por el contrario, en otros grupos de países la convergencia no se ha dado, lo cual incluye no sólo a las distancias entre países ricos y pobres, sino también a las existentes entre los distintos países atrasados.
Por consiguiente, para el conjunto del periodo analizado se plantea que [1997b; 87] "...la divergencia de ingreso ha sido la tendencia dominante en la economía mundial en los pasados 120 años, y la convergencia ha tenido lugar sólo en un pequeño grupo de economías industriales desde el inicio de los años cincuenta." Y a continuación, se agrega:
"Esta experiencia contrasta agudamente con la predicción de la teoría tradicional del crecimiento de que las economías pobres tienen una tendencia inherente a alcanzar, a través de un rápido crecimiento, a las economías más avanzadas"
Otro de los capítulos, titulado "Desigualdad de ingresos y desarrollo", está dedicado a analizar "la acentuación de las desigualdades en el nivel nacional", para lo cual se maneja información referida a 108 países, distinguiendo dos situaciones: para la mayoría de los países desarrollados una "baja desigualdad", y para la mayoría de los países atrasados una "alta desigualdad", que alcanza su máximo en América Latina y Africa.
Luego de presentar las diferentes "trayectorias de desigualdad" que se han dado en los países, y de revisar las posibles causas de esas distintas trayectorias, en el capítulo se concluye [1997b; 123]:
"La evidencia antes examinada muestra que es muy difícil hacer generalizaciones acerca de como la distribución del ingreso cambia con el desarrollo económico. Sin embargo, una de las pocas conclusiones definitivas que puede ser extraída es que ninguno de los países que cerró exitosamente la brecha de ingresos con los países de industrialización avanzada en el período de posguerra, como Japón y los NICs de primera generación, tuvo un alto grado de desigualdad" ... "Sin embargo, al contrario de la percepción generalizada, la distribución del ingreso no mejoró constantemente a lo largo del proceso de industrialización en esos países exitosos."
El tercer capítulo que queremos mencionar es aquel titulado "Liberalización, integración y distribución", y en él se revisa la relación entre esas variables con particular referencia a América Latina. De dicha revisión desprenden las siguientes tendencias principales:
En lo que respecta al impacto de la liberalización comercial sobre la desigualdad salarial, la tendencia ha sido al incremento de dicha desigualdad [1997b; 135]:
"A pesar de la predicción teórica de reducción de las desigualdades de ingreso, la evidencia de las experiencias de liberalización comercial de América Latina sobre las diferencias salariales apunta en una dirección diferente: en casi todos los países que recurrieron a una rápida liberalización comercial luego de la llamada estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, la brecha entre los salarios de los trabajadores calificados y no calificados se ha incrementado."
En cuanto a la distribución de ingresos entre trabajo y capital, la conclusión es semejante [UNCTAD; 1997b, 138]: "El reciente periodo de globalización no sólo ha puesto en evidencia mayores diferencias de salarios entre los trabajadores de los países en desarrollo. También se ha visto un cambio en la distribución del ingreso desde los salarios hacia las ganancias en la industria".
Ese deterioro salarial, se vincula también con otras tendencias presentes en los países atrasados:
Por una parte, retomando distintos estudios realizados por la misma UNCTAD, en los cuáles se han revisado los efectos macroeconómicos de las políticas respecto del ingreso de los flujos de capitales, se plantea respecto del comportamiento de los salarios la existencia de dos situaciones: en un momento, los auges de fuertes ingresos de capitales pueden elevar artificialmente los salarios; en un segundo momento, las reversiones recurrentes de esos auges hacen caer fuertemente los salarios, con el resultado final de que estos pierden más de los que habían ganado en el periodo anterior, tanto por disminuciones en el salario real como por incrementos del desempleo.
En síntesis [UNCTAD; 1997b, 140]: "Esos estudios sugieren que la volatilidad de los flujos de capital muchas veces se refleja fuertemente en el comportamiento de los salarios reales, con frecuencia causando que ellos se desvíen de sus niveles sustentables."
Por otra parte, del análisis de los vínculos entre "deuda, finanzas y distribución" se desprende que la masiva expansión de la deuda interna pública y privada que se ha dado en un gran número de países –y que ha sido resultado de la "liberalización financiera"–, también en distintos casos ha influido en el deterioro salarial: "Hay en efecto evidencia de algunos países donde la distribución del ingreso en favor de los rentistas ha sido a expensas del trabajo".
Para terminar con el presente apartado, nos interesa mencionar brevemente que, además de las referencias a América Latina que se encuentran en algunos de los documentos de la UNCTAD citados en las páginas anteriores, existen otros materiales en los cuales las evidencias de "convergencia-divergencia" son analizadas para el caso de la región. En tal sentido, y si bien con menos profundidad que la UNCTAD –lo que nos ha llevado a priorizar la presentación de los materiales de ésta última institución– también la CEPAL ha dedicado un esfuerzo considerable a identificar las distintas tendencias asociadas al debate sobre la "convergencia", aún sin hacer referencia explícita a dicho debate.
En particular, en las distintas ediciones del Panorama Social de América Latina (véase CEPAL [1996], [1997b] y [1998]) y en el documento The Equity Gap (CEPAL [1997c]) se ha identificado un conjunto de tendencias que vienen acompañando a la globalización en las economías de la región y que se corresponde plenamente con lo que hemos revisado en las páginas anteriores: aumento de la brecha entre nuestros países y las economías industrializadas; incremento de las distancias entre salarios y ganancias; aumento de las disparidades entre los salarios; crecimiento económico, apertura y liberalización vinculándose con mayor desempleo, con creación de empleos "precarios" –de escasa productividad y baja retribución– y con la permanencia del deterioro salarial, etc.
III.- Las políticas de la "convergencia"
En este último apartado nos interesa confrontar lo que hemos venido revisando, respecto de la ausencia de "convergencias" en el actual funcionamiento de la economía mundial, con algunas de las políticas que en la actualidad se aplican en el nivel internacional.
En términos generales, nos parece que las evidencias y las políticas apuntan en sentidos totalmente opuestos. A pesar, tanto de los cuestionamientos a las actuales teorías de la convergencia, como de las evidencias de que dichas teorías en nada se corresponden con las tendencias que hoy imperan en el escenario mundial, la definición de políticas asume por completo un escenario de convergencia generalizada como el resultado "natural" al cual tiende el actual proceso de globalización.
En correspondencia con dicha asunción, una dirección central de las políticas que hoy se aplican consiste en crear las condiciones necesarias para que dicha convergencia pueda tomar cuerpo sin ser estorbada por la "interferencia" de regulaciones nacionales o globales al funcionamiento del mercado y al desplazamiento de los capitales.
En el terreno internacional, esa ausencia de regulaciones ha ido tomando cuerpo con la mayor fuerza y a través de diversos mecanismos, de tal manera que para los grandes capitales la reducción de rigideces derivadas de la base tecno-productiva –a la cual hacíamos referencia al inicio de este material– se ha sumado a una disminución incluso más aguda en las ataduras institucionales a las que antes estaban sujetos.
Si bien en América Latina probablemente la reducción más conocida de ataduras institucionales sea la referida a la apertura comercial, y a la consiguiente libre circulación de mercancías, lo cierto es que los procesos más profundos de desregulación han estado ubicados en la esfera del movimiento internacional de capitales de cartera y directos.
En lo que respecta a los capitales de cartera, la liberalización de sus ingresos y salidas ha sido la tónica en la mayoría de los países latinoamericanos, en los cuales la "apertura" de las bolsas de valores a dichos capitales se ha acompañado por una ausencia casi total de requisitos de permanencia, de desempeño y de resultados, así como por un libre funcionamiento de los mercados cambiarios.
En lo que respecta a los capitales directos, las facilidades otorgadas para la acción de las empresas transnacionales han sido múltiples, y se han ido acentuando con el transcurso de los años noventa en distintos ámbitos:
En el ámbito de la normatividad interna de los países, en los años recientes se han multiplicado tanto las "Leyes de Competencia", con cláusulas referidas al tratamiento no discriminatorio de las inversiones extranjeras y a fusiones y adquisiciones, como distintas medidas legales específicas de liberación y promoción de dichas inversiones.
En el nivel bilateral, han proliferado los "Tratados Bilaterales de Inversión", en los cuales los firmantes se aseguran mutuamente las mejores condiciones para la promoción y protección de las inversiones de la contraparte.
En el ámbito multilateral, algunas de las facilidades para los capitales se incluyeron en los convenios finales de la Ronda Uruguay del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y en la puesta en marcha de la Organización Mundial de Comercio (OMC): el "Acuerdo Sobre Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio" (TRIMs), el "Acuerdo General Sobre el Comercio de Servicios" (GATS) y, en menor medida, a través del "Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio" (TRIPs), el "Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias" y el "Acuerdo sobre Contratación Pública".
A todo lo anterior cabría agregar, también en el ámbito multilateral, las actuales negociaciones que se desarrollan en la Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) respecto del "Tratado Multilateral de Inversiones" (AMI), el cual amenaza transformarse en el mecanismo principal de la más profunda y generalizada desregulación de los flujos de inversión.(2) A partir de una definición extremadamente amplia de "inversión" –que incluye a "todo tipo de activo que directa o indirectamente esté bajo el control o sea de propiedad de un inversionista"– en el actual borrador del AMI se contemplan aspectos como los siguientes:
El otorgamiento de "Trato Nacional" y "Trato de Nación más Favorecida" para los inversionistas extranjeros en todo lo referido al establecimiento, adquisición, expansión, administración, conducción, operación, y venta de inversiones;
El compromiso de "seguridad" y una "protección completa y constante" para las inversiones extranjeras, incluyendo la prohibición de "expropiar o nacionalizar directa o indirectamente una inversión" excepto para un propósito de interés público, en cuyo caso deberá ocurrir el pago "sin dilación" y "en efectivo" de una compensación "adecuada" y "libremente transferible" equivalente al "valor libre de mercado" de la inversión expropiada;
El otorgamiento, a los inversionistas privados y a las corporaciones trasnacionales, de los mismos derechos y el mismo status legal que los gobiernos soberanos, pudiendo las corporaciones llevar directamente a juicio a dichos gobiernos ante árbitros internacionales;
La eliminación de cualquier posibilidad para que los gobiernos fijen algún requisito de desenvolvimiento o de resultados para las inversiones extranjeras. Así, en el texto del AMI se establece explícitamente la prohibición de que los gobiernos apliquen a la inversión extranjera políticas referidas a niveles de exportación, saldo comercial, porcentajes de contenido nacional, transferencias de tecnología, generación de empleos, asociación con capitales nacionales, etc.
Como se puede observar, en el terreno de las relaciones internacionales la tendencia dominante es a la desaparición de todo tipo de normas sobre el capital, y a la aplicación de un principio de "trato igual" sin importar las desigualdades que estén presentes entre aquellos que reciben el mismo trato. Con ello, resulta evidente que lejos de buscar la "convergencia", lo que se hace es asumir que –en el mejor de los casos– ella llegará por sí sola en la medida en que se otorgue plena libertad a los automatismos del mercado.
Esa plena asunción en el terreno de las relaciones internacionales, de vínculos automáticos entre globalización, libertad del capital y convergencia económica, que por cierto también ha estado claramente presente no sólo en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y en el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), sino también en los acuerdos latinoamericanos de integración, implica por sí sola una drástica limitación a la posibilidad de aplicar estrategias y políticas por parte de los gobiernos en una serie de campos –por ejemplo, el medio ambiente y la defensa de los derechos humanos– y, en particular, implica una reducción al extremo de los márgenes para la aplicación estrategias nacionales destinadas a fomentar el desarrollo de pequeñas o medianas empresas o de determinadas industrias o regiones, ya que todo ello significaría una discriminación hacia los capitales extranjeros.
Finalmente, y sin intención de argumentarlo en el presente trabajo, nos interesa destacar que la aceptación plena de esa reducción de márgenes por parte de los gobiernos de la región, a nuestro juicio se corresponde claramente con una suerte de "indiferencia ante las desigualdades" –o de confianza en el "advenimiento de la convergencia" –, que está presente también en las políticas propiamente internas que hoy se aplican en el nivel latinoamericano.
En tal sentido, la falta de correspondencia, entre tendencias a un incremento de las divergencias y políticas definidas a partir de supuestos de convergencia –a la cual nos hemos referido en páginas anteriores–, es particularmente notoria y grave para el caso de los países latinoamericanos. Por una parte, en nuestros países es donde las divergencias tienden más claramente a multiplicarse, tanto en el funcionamiento económico interno como en las brechas con respecto al mundo desarrollado; por otra parte, es también en América Latina donde más a ultranza se asumen los supuestos de "convergencia plena" y donde más claramente ellos se traducen en una devaluación de las estrategias de inserción internacional y de objetivos de desarrollo sectorial y regional.
En esas circunstancias y de no mediar un cambio sustancial en las políticas de vinculación externa y de funcionamiento interno de nuestras economías, lo que se avizora es una multiplicación de las enormes desigualdades que históricamente han existido en los niveles de desarrollo de las diversas regiones en los países latinoamericanos, con partes del territorio vinculadas de manera directa y ventajosa al nuevo escenario mundial y con otras partes sustancialmente excluidas de dicho escenario, sin mayor apoyo estatal y reproduciendo situaciones extremas de pobreza y deterioro económico y social.
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Smith, Adam (1776) Investigación de la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, Ed. FCE, México, 1982.
UNCTAD
___ (1997a) The Least Developed Countries. 1997 Report, Ginebra.
___ (1997b) Trade and Development Report, 1997. Ginebra.
NOTAS
* Profesor-Investigador de la Facultad de Economía de la Universidad Autónima de Puebla y profesor visitante de la Maestría en Análisis Regional de la Universidad Autónoma de Tlaxcala, México. E-mail: jeestay@siu.cen.buap.mx
(1) En ese mismo sentido, cabe mencionar que el Grupo de Trabajo en Políticas de Desarrollo Regional de la OCDE, ha identificado un "revés en las tendencias de desarrollo regional aparentes en la mayoría de los países miembros", lo que lo ha llevado a acuñar el término de "crecimiento estructural de las desigualdades inter-regionales" para describir la situación imperante en dichos países. Al respecto, véase OCDE [1997; 41]
(2) Una revisión detenida de los principales contenidos del AMI, así como de las reacciones que él está provocando, la hemos realizado en Estay [1998b].