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LA CEPAL Y LA TEORÍA DE LA INDUSTRIALIZACIÓN archivo del portal de recursos
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Valpy FitzGerald, St. Antony's College, Oxford
1. Introducción 1/
La industrialización
mediante sustitución de importaciones ha tenido un papel central
en el desarrollo económico de América Latina en este siglo.
No obstante, se ha impugnado categóricamente la eficiencia de este
proceso como base para el crecimiento económico sustentable, la elevación
de los niveles de vida y la modernización social. La crítica
de la industrialización sustitutivo no es sólo un problema
de interpretación de un período particular de la historia
económica, sino también un prisma para evaluar la estrategia
económica actual de la región, que se basa en la creciente integración a los mercados
mundiales y una menor intervención del Estado en la industria, estrategia
definida a menudo explícitamente por contraposición a la estrategia
anterior de industrialización sustitutivo (Edwards, 1995).
La sustitución de importaciones ha existido naturalmente desde la
Conquista, siempre que los costos de transporte y el tamaño del mercado
la han hecho rentable, pero la génesis de la industrialización
sustitutiva como estrategia se asocia generalmente con una reacción
ante las conmociones externas 2/ que significaron la gran depresión
y la segunda guerra mundial (Ground, 1988). Pese a la larga tradición
de interés por la industrialización y los aranceles aduaneros
en la región, y del conocimiento de preocupaciones similares en Europa
central entre las guerras, la teoría económica formal sobre
la industrialización sustitutiva sólo comenzó en América
Latina a partir de la Conferencia de La Habana de 1947 (FitzGerald, 1994).
El discurso teórico fue iniciado por la Comisión Económica
para América Latina, 3/ de las Naciones Unidas (CEPAL), y posteriormente generó
una fuerte crítica por parte de los teóricos neoclásicos
del comercio; luego se convirtió en una polémica mundial sobre
la estrategia de desarrollo que más convenía para el Tercer
Mundo que surgía del proceso de descolonización. 4/ La sustitución de importaciones
y la inversión pública eran el centro de las estrategias de
industrialización aceptadas -aunque con creciente preocupación
por la eficiencia de la estructura productiva resultante- hasta fines del
decenio de 1970 (Banco Mundial, 1979). En América Latina, la teoría
de la CEPAL constituyó la base del estructuralismo 5/ y tuvo profunda influencia no sólo
en los círculos académicos sino que entre los responsables
de las políticas económicas de la región. Tanto es
así, que durante el proceso secular de cambio de régimen económico
del decenio de 1980 a un "desarrollo hacia afuera", no sólo
se ha atribuido a la sustitución de importaciones la mayor parte
de los problemas económicos, sino que también se ha culpado
a los cepalinos de las políticas de los gobiernos de "desarrollo
hacia adentro" que hizo posible esta estrategia (Edwards, 1995). Sin
embargo, parece haber habido pocos intentos de formalizar la teoría
de industrialización de la CEPAL y, con ello, analizar rigurosamente
sus repercusiones más amplias en lo que toca al conocimiento del
proceso de compensación del mercado o del comportamiento institucional.
Esto, a su vez, ha impedido un debate coherente entre los teóricos
estructuralistas y ortodoxos. 6/
II. La teoría de la sustitución de importaciones como modelo de acumulación industrial
1 . Los orígenes del modelo
La teoría estructuralista de la industrialización
mediante sustitución de importaciones es en esencia un modelo de
acumulación --en el sentido más amplio de que se preocupa
del crecimiento, la inversión, el empleo y la distribución
en el largo plazo, más que de la eficiencia estática como
tal. Tiene también bases históricas claras. Su raíz
explícita está en una interpretación del desarrollo
de la economía de América Latina durante la gran depresión
y la segunda guerra mundial 7/ que vivió la experiencia de
sustitución de importaciones en las dos décadas previas como
un proceso espontáneo de los gobiernos y las empresas para responder
al desplome externo (Rodríguez, 1980). Más que una estrategia
consciente dirigida a la industrialización y al manejo macroeconómico
de la demanda, se entendió que este proceso era resultado de la utilización
de la capacidad manufacturera instalada cuando las importaciones competitivas
disminuyeron y de la lucha de los gobiernos por mantener el gasto en circunstancias
que caía la recaudación tributaria originada en el comercio.
La teoría de la CEPAL fue así, en sus comienzos, un intento
de comprender la lógica de este proceso autónomo, con el objetivo
de racionalizarlo, y no de diseñar una nueva estrategia de industrialización
como tal.
La raíz de este proceso debe encontrarse en la
experiencia regional de reintegración a la economía mundial
en el decenio de 1940. El papel de proveedor estratégico para Estados
Unidos durante la segunda guerra mundial, su activa participación
en la fundación de las Naciones Unidas, y la primera política
estadounidense de posguerra dieron la impresión de que América
Latina podía unirse a Europa meridional y a los Dominios británicos
en el concierto emergente de las naciones "occidentales", basando
su industrialización permanente en el acceso seguro a los mercados
de exportaciones primarias. La expansión manufacturera se basaría
en los mercados intemos, para seguir rápidamente con exportaciones
de productos de uso intensivo de mano de obra como los textiles. Sin embargo,
cuando se bloqueó la creación de la Organización Mundial
de Comercio y se alzaron las barreras proteccionistas de Estados Unidos
luego de la Conferencia de La Habana de 1947, parecía que esta estrategia
orientada a las exportaciones no estaba ya abierta para América Latina
(FitzGerald, 1994).
Las tres principales justificaciones para
la industrialización sustitutiva se plantearon en la primera formulación
de la CEPAL a fines del decenio de 1940 y durante el de 1950. Primero, la
restricción externa al crecimiento se atribuía a la caída
de la relación de precios del intercambio para los productos primarios
y a las barreras de acceso al mercado para las manufacturas, que necesitaban
una fuente interna de crecimiento. Segundo, se advirtió la necesidad
social de aumentar rápidamente el empleo para absorber la fuerza
de trabajo creciente y ofrecer mejores oportunidades a la fuerza de trabajo
subempleada de la agricultura campesina, lo que los sectores primarios de
exportación no podían lograr. Tercero, la industrialización
bajo la dirección del Estado fue vista como la única forma
de generar rápidamente progreso tecnológico, porque los beneficios
de un aumento de la productividad en el sector primario de exportación
serían percibidos por los importadores y no por los exportadores.
En términos analíticos, este modelo era la consecuencia lógica
de modificar tres supuestos básicos del modelo neoclásico
de comercio típico: que un país enfrenta una demanda infinitamente
elástica de sus exportaciones a un nivel de precios mundiales dado;
que hay pleno empleo y movilidad del capital y del trabajo; y que no hay
externalidades significativas provenientes de la inversión.
Como institución, la CEPAL adoptó lógicamente un punto
de vista específicamente regional, opuesto al de la industrialización
de un solo país (Rodríguez, 1980). Esto significaba que la
coordinación regional de la sustitución de importaciones se
daba por hecha, de modo que las limitaciones de escala de producción
que imponía el tamaño del país se superarían
con la integración regional. Más aún, implicaba que
el conocido supuesto de país pequeño
de los modelos tradicionales de comercio no era
aplicable, no sólo porque la demanda sería de pendiente muy
negativa para las exportaciones primarias de América Latina en su
conjunto, sino porque las ganancias de mercado de un país a expensas
de otro no podían considerarse como un aumento del bienestar desde
el punto de vista de la región en su conjunto.
2. El modelo de economía abierta de dos sectores de la industrialización
mediante sustitución
de importaciones
El modelo cepalino de
industrialización sustitutivo ligado al deterioro de la relación
de precios del intercambio fue diseñado por Prebisch en la forma
de dos sectores con formación de precios endógena (Prebisch,
1959). 8/ Hay dos sectores -el exportador primario y la industria interna-
con libre competencia, movilidad del trabajo y rendimientos decrecientes.
Cualquier expansión de las exportaciones reduce los ingresos marginales
al sector primario debido a los mercados mundiales inelásticos y
a las condiciones de costos unitarios de producción crecientes: como
la rentabilidad del capital es fija, esto afecta principalmente a los salarios
de ambos sectores, que se igualan a través del mercado de trabajo.
De esta forma, los ingresos marginales de los dos sectores se igualan en
el equilibrio. La expansión industrial necesita salarios reales más
bajos para combatir los costos crecientes y mantener la competitividad con
las importaciones del mercado mundial. Estos supuestos generan un modelo
de equilibrio de mercado compensatorio para responder a las conmociones
externas, 9/ formalmente comparable con el conocido modelo neociásico
(véase por ejemplo, Corden, 1984), pero del que se extraen conclusiones
algo distintas, debido principalmente a la forma de la función de
exportación. El modelo se diferencia del modelo neoclásico
de economía abierta en que hay superávit de trabajo y una
curva de demanda de exportaciones de pendiente negativa, y no la infinitamente
elástica para un país pequeño y pleno empleo. En este
sentido, puede decirse que el modelo de Prebisch se anticipa a la literatura
neokeynesiana en que los mercados se compensan, pero con resultados subóptimos.
El efecto de los choques de precios externos en el modelo de Prebisch
es asimétrico, porque los ingresos están medidos en precios
industriales, de manera que los exportadores se ven más afectados
por la caída de los precios externos que la industria. En equilibrio,
la producción y el empleo en los dos sectores están definidos,
y el tipo de cambio es endógeno -y corresponde al que equilibra la
cuenta externa. El deterioro de la relación internacional de precios
del intercambio producirá automáticamente una devaluación
que estimulará la oferta de exportaciones, luego más sobreoferta,
y así, sucesivamente. Incluso si la demanda de exportaciones aumenta
con el crecimiento en el centro10/ de la economía mundial, el
aumento del ingreso resultante en la periferia genera una mayor demanda
de importaciones (debido al elevado coeficiente de importaciones de la industria)
y problemas en el balance de pagos. La depreciación consiguiente
del tipo de cambio traslada nuevamente el trabajo hacia las exportaciones
y la relación de precios del intercambio se deteriora aún
más con el crecimiento de las exportaciones. La producción
industrial no transada se expande con el aumento de los precios internos
y los salarios reales caen; pero esto genera todavía más importaciones
(por la diferencia tecnológica entre el centro y la periferia) y
el desequilibrio externo se perpetúa. El supuesto principal para
este círculo vicioso es la elasticidad de la demanda de exportaciones
-tanto la elasticidad de bajos ingresos como la pendiente de la curva de
precios- y la dependencia de importaciones tecnológicas en la industria.
La compensación del mercado no conduce a una solución óptima
en este modelo porque no se igualan los productos marginales en los dos
sectores. Aunque la rentabilidad marginal se iguala al costo marginal en
ambos sectores, a la manera convencional, en el sector de exportaciones
el ingreso marginal no es igual al precio (mundial). Una solución
óptima -al menos desde el punto de vista de la región- aprovecharía
el poder monopolístico, tendría menos exportaciones (y mayor
ingreso de las exportaciones) y más producción industrial.
Prebisch concluye que a menos que haya colusión entre los exportadores,
la primera solución subóptima de este resultado con mercados
de capital y de trabajo competitivos sólo podría obtenerse
alterando los precios relativos internos mediante ajustes apropiados de
los aranceles de importación o los impuestos a la exportación.
3. El crecimiento, la relación de precios del intercambio
y la sustitución de importaciones
En
su primera formulación, el modelo estructuralista de industrialización
sustitutivo derivó entonces del secular deterioro de la relación
de precios del intercambio. 11/ La tesis cepalina original (CEPAL,
1951) se basaba en la asimetría de la formación de los precios:
la periferia, basando sus precios de exportación agrícolas
en bajos costos derivados del exceso de oferta de mano de obra, como se
explica más arriba, y el centro, aplicando sobreprecios monopolísticos
a sus exportaciones industriales para beneficio de sus propias empresas
y fuerza de trabajo. Este modelo, esencialmente neoricardiano, se reemplazó
pronto por la versión basada en el diferencial de elasticidades-ingreso
descrito en Prebisch (1962) y Singer (1950). La crítica neoclásica
inicial (por ejemplo, de Viner, véase FitzGerald, 1994) del modelo
de la CEPAL estaba casi exclusivamente dirigida a este segundo argumento
de la relación de precios del intercambio: desde el punto de vista
del modelo ortodoxo, los precios del sector primario deberían subir
en relación con los de las manufacturas en el curso del tiempo, debido
a la creciente productividad industrial, por un lado, y a la escasez de
recursos naturales, por otro. Estudios empíricos recientes parecen
indicar que la tesis Prebisch-Singer no sólo es válida para
la relación de precios del intercambio de los productos primarios
a largo plazo (Sapsford, Sarkar y Singer, 1992), sino que un fenómeno
similar ocurre con las exportaciones de productos manufacturados de uso
intensivo de mano de obra de los países en desarrollo (Sarkar y Singer,
1991). Por ello, la CEPAL argumentó que la única forma de
acelerar el crecimiento en América Latina era reduciendo el contenido
de importaciones de la oferta, porque para una relación dada de precios
del intercambio, las importaciones del centro son función del nivel
de ingresos del mismo y de la relación de precios del intercambio,
en tanto que las importaciones de la periferia dependen del ingreso de la
periferia y de la relación de precios del intercambio. Suponiendo
que los coeficientes del centro son exógenos,12/ es evidente que sólo se puede
acelerar el crecimiento reduciendo los coeficientes en la ecuación
de demanda de importaciones de la periferia --éste es, en esencia,
el significado de la "sustitución de importaciones". En
otras palabras, el argumento para la protección no deriva de consideraciones
de eficiencia estática, sino de crecimiento dinámico.
Dos etapas distintas de la industrialización sustitutiva se
distinguieron después (Furtado, 1970; Fajnzylber, 1983). La etapa
inicial fue la sustitución de bienes de consumo masivo no duraderos
e insumos básicos con protección aduanera y abastecimiento
externo permanente de bienes de consumo duradero, insumos complejos y bienes
de capital, sobre la base de un mercado interno cautivo, amplio crédito
e inversión y una tecnología conocida. La etapa "avanzada"
suponía la sustitución de bienes de consumo duraderos, insumos
complejos y bienes de capital. Estos se enfrentarían a un mercado
más difícil formado por los exportadores primarios, las ramas
de bienes de consumo existentes y consumidores de elite, que exigirían
una fuerte inversión en tecnología, amplio respaldo del gobierno
y capacidad de competencia en calidad con los proveedores externos.
Más aún, las hipótesis del modelo original de
CEPAL se hicieron más realistas al distinguir entre estas dos etapas
de industrialización sustitutivo en términos de los cambios
estructurales en la elasticidad precio e ingreso de las importaciones como
resultado del propio proceso de industrialización (Villarreal, 1988).
En la etapa inicial, las importaciones restringen el crecimiento económico
porque la elasticidad ingreso de la demanda es superior a la unidad en tanto
que la baja elasticidad precio hace necesaria la intervención directa
para reducir el coeficiente de importaciones. Una vez que la industria local
produce bienes previamente importados, en la etapa avanzada, la elasticidad
precio de la demanda de importaciones subirá, en tanto que la saturación
de los mercados locales reducirá la elasticidad ingreso. Así,
en la etapa avanzada, la estrategia de industrialización puede basarse
en las exportaciones más que en la demanda interna, y la política
de tipo de cambio será más eficaz para frenar las importaciones,
No hay ninguna razón, en todo caso, para que una etapa de industrialización
deba seguir automáticamente de la otra. Esto depende del tamaño
del mercado interno, que permita las economías de escala que requiere
la producción de bienes de capital; la capacidad de las industrias
establecidas inicialmente de absorber aranceles en insumos y maquinaria
importados; y el éxito en el cambio a la exportación de manufacturas.
Un elemento central de este modelo fue la posición de que
el ahorro no era en sí una traba al crecimiento. Este no era un concepto
keynesiano sobre el nivel de la demanda efectiva, sino más bien una
consecuencia lógica del argumento de la CEPAL de que la restricción
de corto plazo de la expansión de la producción interna era
la disponibilidad de divisas (v.g. bienes de producción importados)
y no la capacidad de producción como tal. Se sentía que la
demanda de inversión por sí sola era muy pequeña para
generar pleno empleo, debido a la falta de voluntad de invertir de las empresas
privadas -el ahorro era bajo porque la inversión era escasa, y no
al revés. La restricción externa y la falta de decisión
de los inversionistas pueden ser vistas como keynesianas, en el sentido
amplio de preferencia por la liquidez y empuje empresarial, respectivamente.
El bajo nivel de inversión industrial que registraba América
Latina, a pesar del nivel relativamente alto de rentabilidad que aseguraba
la protección, era atribuido a factores internos (Prebisch, 1962):
primero, la renuencia de los recipientes de rentas de exportación
(grandes terratenientes y empresas mineras) a invertir en el sector manufacturero;
segundo, la escala de los proyectos industriales modernos superaba la capacidad
financiera y de gestión de los empresarios locales; tercero, la falta
de una infraestructura económica adecuada (energía, transporte,
etc.) y de una fuerza de trabajo capacitada: y cuarto, la falta de expertizaje
tecnológico, que era monopolizado por las empresas extranjeras. Para
la CEPAL, la resolución de estos cuatro problemas hacía necesaria
una inversión pública de gran escala, una importante intervención
del Estado en la producción y una planificación indicativa
del conjunto de la economía. Sin embargo, este papel estrategico
del Estado se veía siempre como de apoyo al sector privado y una
sustitución (ojalá temporaria) de la falta de grandes empresarios
locales. Esta visión 13/ no representaba un apoyo al proceso
de socialización de los medios de producción, por lo que no
podía ser tildada de 'populista' en el sentido de haber sido diseñada
para perjudicar los intereses empresariales en beneficio de la clase trabajadora
o de productores pequeños, 14/
4. La restricción externa
El modelo de la CEPAL dependía entonces
de la existencia de una restricción externa real sobre el volumen
de la producción que opera antes que la restricción de la
capacidad productiva. Se creía que los mercados de exportación
estaban limitados por las barreras proteccionistas a las importaciones al
centro para los manufactureros, y la sobreoferta de materias primas de la
periferia. 15/ Por cierto, ésta era una
limitación a los exportadores de la periferia como grupo; pero cada
país no podía ajustar su balance de pagos a la tasa de crecimiento
deseada utilizando el tipo de cambio real.
Si las exportaciones
y las importaciones son elásticas al tipo de cambio real, entonces
podría parecer que el equilibrio comercial puede lograrse en cualquier
nivel de la demanda agregada, moviendo el tipo de cambio real al nivel apropiado
y, con ello, que el sector externo no puede considerarse como una restricción
al crecimiento. Sin embargo, el argumento de la CEPAL no depende de sostener
que las elasticidades son efectivamente cero, sino que el nivel requerido
de tipo de cambio real, de hecho, no se puede alcanzar -tanto por el efecto
del tipo de cambio nominal en los precios internos y la inflación
como por los límites sociales a la tasa de salario real. Aun con
salarios indizados en forma incompleta, el enfoque estructuralista sostiene
que habrá un piso socialmente aceptable al salario real (Dornbusch,
1980). Está claro que hay una relación directa e inversa entre
el tipo de cambio real y la tasa de salario real. Si hay un límite
inferior al salario real, hay un límite superior al tipo de cambio
real. En este caso, porque la brecha comercial crece junto con la tasa de
crecimiento pero disminuye con el tipo de cambio real, existe una restricción
externa sobre la tasa máxima de crecimiento alcanzable.
Este enfoque forma parte importante de la teoría estructuralista
de la inflación, según la cual una espiral inflacionaria se
desencadena por grandes devaluaciones que provocan alzas equivalentes en
los precios y los salarios, lo que a su vez aumenta el déficit fiscal
monetizado debido al impacto en el gasto público y en el servicio
de la deuda externa en dólares (Rodríguez, 1980).16/ Esto se vio como la justificación
de los programas de estabilización heterodoxos que se basaban en
controles directos de salarios y precios como alternativa al ajuste del
tipo de cambio, Además, se necesitaba la acción pública
para romper los cuellos de botella de la oferta interna de bienes salariales
-especialmente alimentos- e insumos industriales claves (Thorp, 1971).17/
5. El empleo y la industrialización
sustitutiva
Otro aspecto de la distribución
del ingreso que es esencial para el modelo de CEPAL es el del empleo. El
crecimiento del empleo industrial (o del 'sector moderno') a una tasa más
elevada que el conjunto de la fuerza de trabajo es el medio principal para
eliminar la pobreza mediante la absorción de mano de obra de los
sectores de baja productividad de la agricultura campesina, los talleres
artesanales y los servicios menores. Para esto es necesario que la producción
(y el acervo de capital) crezcan más rápidamente que la suma
del crecimiento de la productividad y el crecimiento demográfico.
En otras palabras, no hay una fácil sustitución de capital
por trabajo como en el modelo neoclásico. 18/ La teoría cepalina de desempleo
estructural deriva formalmente de una función de empleo de tipo Leontiev,
donde el empleo depende de la producción y de parámetros de
productividad del trabajo tecnológicamente determinados que definen
la densidad del capital, que aumenta con el progreso técnico.19/ El progreso tecnológico se
genera esencialmente en el centro, y luego se transfiere a la periferia
a través de la importación de instalaciones y equipos. Un
aumento de la productividad del capital reducirá entonces la tasa
de acumulación necesaria para disminuir el desempleo. La incorporación
de nuevas tecnologías en el acervo de capital se logra con nuevas
inversiones 20/ y por ello depende de la tasa de acumulación. Esta solución
dinámica al problema del empleo contrasta con la solución
estática basada en la adopción de técnicas intensivas
en el uso del trabajo o de una estrategia basada en sectores intensivos
en uso de trabajo, como la agricultura. 21/
Posteriormente, la CEPAL
desarrolló su modelo backward de heterogeneidad estructural en el
mercado de trabajo. Se había definido inicialmente por separado un
sector tradicional como complementario del sector moderno (intensivo en
capital), basado implícitamente en una formulación tipo Lewis
de trabajo excedentario como mano de obra residual de los sectores de agricultura
campesina o sectores urbanos informales (Prebisch, 1959). Posteriormente,
el modelo se modificó sustantivamente para reflejar la idea de que
un aumento de la producción en el sector moderno desplazaría
producción del sector tradicional, y que este último es más
intensivo en el uso de trabajo que el anterior; con ello, el empleo total
podía en realidad caer a pesar del crecimiento (Rodríguez,
1980, pp. 98 y ss.). El análisis de la determinación de los
salarios también se alejó de un concepto inicial de trabajo
excedentario en el sector tradicional que determinaba el precio de oferta
del trabajo para el sector moderno (Prebisch, 1962) hacia la negociación
de los salarios nominales determinada por factores institucionales.
En suma, el pleno empleo -y con ello el aumento de los ingresos de
los trabajadores absorbidos del sector tradicional- en la teoría
de CEPAL se determina, no sólo por la tasa de salario, sino por la
tasa de acumulación en el sector moderno y la tecnología incorporada,
por un lado, y la dinámica demográfica, por otro. La industrialización
conducida por el Estado, basada en la sustitución de importaciones,
fue vista así como un medio para superar la pobreza estructural en
el largo plazo.
La crítica neoclásica al modelo de sustitución
de importaciones
Por conveniencia puede
dividirse la crítica de la teoría de la industrialización
sustitutivo en tres líneas de argumentos. 22/ Primero, está la crítica
de la teoria ortodoxa del comercio, que sostiene que la teoría de
la CEPAL, omite los principios básicos de las ventajas comparativas.
Segundo, la crítica desde la perspectiva del desequilibrio sectorial,
que argumenta que la protección lleva a desfavorecer a la agricultura
y, con ello, limita las exportaciones (y, por extensión, el crecimiento
del PIB) y genera escaso empleo. Tercero, desde el punto de vista de la
economía institucional, se argumenta que la intervención del
Estado y el rentismo que genera conducen a grandes ineficiencias.
1. Omisión de las ventajas comparativas
La crítica teórica inicial
del modelo de la CEPAL era,en efecto, una reafirmación de los axiomas
del modelo neoclásico de Heckscher-Uhlin-Samuelson -que incluye una
frontera común de posibilidades de producción, pleno empleo
de la mano de obra y del capital y la ausencia de poder monopolístico.
De hecho, el modelo de la CEPAL cuestionaba la validez de estos supuestos
y derivaba las consecuencias de otros axiomas para el crecimiento y el empleo.
No obstante, todas las críticas apuntaban al argumento genérico
de Prebisch (1962) y Singer (1950) -la llamada 'tesis Prebisch-Singer'-
sobre la relación de precios del intercambio, y no tomaban en cuenta
el análisis de la CEPAL sobre las estructuras económicas internas.
La incapacidad de la CEPAL de exponer su propia teoría en forma rigurosa
significó, además, que los críticos podían apoyarse
libremente y con gran efecto en la antigua tradición de la crítica
del libre comercio a la protección, sobre la base del principio de
las ventajas comparativas (Balassa, 1980).
Flanders (1964) parece
ser el único economista neoclásico que se preocupó
del modelo de Prebisch como se ha descrito, identificando claramente su
confianza en el abandono de los axiomas estándares de país
pequeño y pleno empleo. Estableciendo que Prebisch es mucho menos
autárquico que lo que suponen muchos de sus críticos, Flanders
destaca que, en el modelo, el efecto positivo de la protección depende
de la acción concertada de suficientes países de la periferia
para ser capaces de ejercer su poder monopolístico relativo como
exportadores. Revela también la aplicación errónea
de Prebisch del teorema de igualación de los precios de los factores:
el que los salarios no se igualen entre centro y periferia no indica necesariamente
que no se logre distribuir el progreso técnico, porque también
debe considerarse la rentabilidad del capital.23/ Flanders entonces continúa
su argumentación diciendo que el supuesto de la CEPAL sobre trabajo
excedentario, aunque razonable en sí (y restando valor a un supuesto
básico del modelo neoclásico de la ventaja comparativa), no
es un argumento en favor de la industrialización protegida como tal,
sino más bien de la expansión de los sectores no transables
--como la infraestructura de transporte, la educación o la agricultura
campesina- para crear más empleo.
2. Desequilibrios sectoriales
El estudio de la OCDE (Little, Skitovsky y Scott,
1970) representa la crítica contemporánea más sustancial
de la industrialización mediante sustitución de importaciones,
y está dirigida explícitamente a la doctrina de la CEPAL.
Se reconoce la necesidad de fomentar la industria pero se sostiene que la
protección es un medio ineficaz e ineficiente de alcanzar este objetivo.
La protección generará algún empleo industrial en forma
directa, pero estimulará también la migración interna
y el desempleo urbano. Se crea una desventaja contra las exportaciones de
uso intensivo de trabajo (como las textiles) debido a la presencia de bienes
de capital importados baratos y una legislación social diseñada
para proteger los intereses de los que ya están empleados en la industria.
Además, la agricultura, intensiva en empleo, sufre de falta de crédito,
impuestos excesivos y un tipo de cambio sobrevaluado.
El desequilibrio
sectorial surgiría, según el estudio de la OCDE, por el exceso
de importaciones de bienes de capital provocado por distorsiones en los
precios de los factores, y por el aumento de la demanda de bienes intermedios
y materias primas a pesar de la caída de las importaciones de bienes
de consumo manufacturados. El énfasis en el ahorro más que
en la generación de divisas desalienta las exportaciones, lo que
se manifiesta en escasez de insumos importados, sobrevaluación del
tipo de cambio y altos niveles de costos internos. Estas críticas
sugieren que subvencionar el uso del trabajo, proporcionar capacitación
por cuenta del Estado, canalizar el ahorro hacia la industria a través
de bancos de fomento y promover vigorosamente las exportaciones sería
una mucho mejor estrategia. Es interesante señalar que no sólo
se encuentra la mayoría de estas recomendaciones en los documentos
iniciales de la CEPAL, sino que también las proposiciones de la OCDE
admiten -y esto es por demás sugerente- que la industrialización
no se genera espontáneamente por el mercado y requiere la intervención
específica del gobierno. 24/
3. El rentismo
Muchos críticos neoclásicos sugerían (y todavía
lo hacen) que bajo la industrialización sustitutiva los gobiernos
alientan el exceso de gasto público, los capitalistas asumen comportamientos
rentistas y los trabajadores industriales empujan los salarios hacia arriba
-generando un desequilibrio macroeconómico crónico. Esta línea
de crítica de la industrialización conducida por el Estado
en América Latina está dirigida no sólo al efecto de
los aranceles como tales, sino también a toda intervención
del gobierno para promover la industria más allá de la que
inducen naturalmente las fuerzas del mercado. Esta teoría del fracaso
del Estado sostiene que el gobierno es, en la práctica, incapaz de
identificar exactamente las externalidades, de superar problemas de coordinación
o de prever una ventaja comparativa futura. Este es, en parte, un problema
de información, pero también de la propia función objetiva
del gobierno, que es expandir su propio gasto y elevar el ingreso de sus
miembros o --en el mejor de los casos- ganar la próxima elección.
Esto no conducirá a la adopción de una política para
maximizar el bienestar, distorsión sistémica que fomenta el
comportamiento rentista de las empresas que se benefician de la protección.
Este fracaso del Estado se ve como una característica intrínseca
de la industrialización sustitutivo (Banco Mundial, 1987).
El costo de bienestar de esta protección lo asume el conjunto de
los consumidores o los desempleados, ninguno de los cuales constituye una
camarilla política organizada. El rentismo se convierte en la fuerza
determinante de las opciones tecnológicas, lo que a su vez aumenta
el costo de la industrialización y la hace a la postre insostenible.
25/ A nivel macroeconómico, se argumenta que la inflación
crónica y las crisis recurrentes de balance de pagos eran producto
del exceso de demanda interna que derivó directamente de la industrialización
sustitutiva. La presión popular sobre los gobiernos para aumentar
el gasto público. subir los salarios, reducir la flexibilidad del
mercado de trabajo y proteger a los sectores industriales vulnerables -combinada
con conflictos distributivos sobre participaciones en el ingreso- son la
raíz de los desequilibrios macroeconómicos en América
Latina (Dombusch y Edwards, 1991).
Como institución de las
Naciones Unidas, la CEPAL mostraba una natural circunspección en
estos temas de economía política; pero Prebisch (1962) identificó
claramente que los terratenientes se oponían a la industrialización
y que los industriales necesitaban apoyo del gobierno. Otros autores estructuralistas
vieron a las empresas extranjeras como actores claves en la iniciación
y posterior frustración de la industrialización sustitutiva
(Hirschman, 1968). La mayoría de los economistas políticos
de la época en América Latina señalaban la debilidad
relativa de la burguesía nacional, producto de su relación
de dependencia con el capital externo (Cardoso y Faletto, 1971). Se argumentaba
también que los altos niveles de utilidad en los sectores no transables
como la construcción y la banca significaban que no habría
existido ninguna inversión industrial sin niveles de rentabilidad
similares, que sólo la protección podía proporcionar.
La dependencia externa explica también por qué se concedieron
niveles tan altos e indiscriminados de protección a sistemas industriales
conducidos por empresas internacionales que no podían lógicamente
invocar el criterio de industria naciente (Fajnzylber, 1983).
IV. El modelo de la CEPAL y teorías recientes sobre tecnología, comercio y
estrategia industrial
l. Progreso tecnológico
y estrategia industrial
El problema
del progreso tecnológico y de la transferencia de tecnologica del
centro a la periferia fue un elemento clave en la teoría de industrialización
de la CEPAL, en general, y en la industrialización sustitutiva, en
particular. Metodológicamente, el modelo de la CEPAL, se entiende
mejor como una crítica a la idea de que sólo las fuerzas del
mercado Generarán el desarrollo económico en América
Latina 26/ más que como una teoría económica distinta.
Para la CEPAL, la política debía tratar de racionalizar y
encaminar el proceso de industrialización dirigido por el mercado
cuando era ,gatillado por choques externos. Desde sus comienzos, estuvo
claro que la promoción de las exportaciones (tanto de productos primarios
como industriales) sería necesaria para el crecimiento económico
sostenido,pero, para que esto tuviera algún efecto, debía
acompañarse por una liberalización de las importaciones por
parte de los países industrializados (Prebisch, 1962).
El
argumento cepalino no era entonces el clásico de la industria naciente,
que se basa en la teoría estática de la división internacional
del trabajo en que en un esquema de libre comercio, sólo se justifica
la protección de los sectores que pueden reducir sus costos a largo
plazo. La tesis de la CEPAL se basa en un concepto dinámico: el desarrollo
del esquema centro/periferia se da a diferentes tasas de crecimiento de
la productividad, y como el trabajo no tiene movilidad internacional, esta
condición lleva al deterioro de la relación de precios del
intercambio y a la concentración de los frutos del progreso en el
centro (Pinto, 1965). La protección debe mantenerse hasta que los
diferenciales de productividad y salarios se eliminen, más bien que
aceptar en la periferia los niveles bajos de salanos implícitos en
su menor productividad (Prebisch, 1959).
Los problemas evidentes
de la industrialización sustitutiva eran en la práctica el
eje del análisis de la CEPAL a principios del decenio de 1960, pero
las restricciones estructurales y el retraso tecnológico (más
que las distorsiones de los precios internos o la intervención del
gobierno) eran vistos como el problema fundamental para avanzar de la primera
a la secunda etapa de la industrialización sustitutiva. Más
aun, para industrializadores
tardíos, hasta la primera etapa sería problemática:
"la sustitución de importaciones tuvo lugar sólo en países
que habían ya completado la fase inicial de industrialización,
es decir, países 27/ que ya tenían un núcleo
importante de industrias de bienes de consumo no duraderos" (Furtado,
1970, p. 90) porque podían combinar eficientemente la capacidad instalada
con la expansión de la demanda interna. Al avanzar la sustitución
de importaciones, los costos de los insumos subieron -creando mercado para
una sustitución adicional de importaciones-, pero "la industrialización
inducida por la sustitución de importaciones es, en sentido estricto,
un fenómeno del decenio de 1930 y el período de la guerra,
esto es, cuando la caída de la capacidad para importar permitió
la utilización extensiva de un núcleo industrial formado anteriormente"
(op. cit., p. 92). Los
países que emprendieron la sustitución de importaciones en
una fase posterior 28/ no lo hicieron en forma aislada;
el proceso estuvo dominado por empresas transnacionales, lo que llevó
a altos coeficientes de importación de modo que "la industrialización
mediante sustitución de importaciones es relativamente ineficiente
como factor para promover el cambio estructural en países donde ha
sido adoptada sólo después de los años 50" (op. cit., p. 113).
En
el enfoque de la CEPAL, que se basa en la economía industrial estándar
aplicada a mercados imperfectos, hay una clara segmentación tecnológica
por tipos de empresa. Los inversionistas locales evitan el sector de bienes
de capital por ser demasiado competitivo y riesgoso. No obstante existir
barreras tecnológicas y de costos para entrar a estos sectores, ellas
no constituyen una protección natural por la facilidad de entrada
de las empresas transnacionales. Las empresas extranjeras son líderes
oligopolísticos en el centro y la periferia, pero son más
eficientes en el primero y ahí tienen mercados más grandes,
por lo que no desarrollan investigación y desarrollo en la periferia
(Fajnzylber, 1983).
La industrialización permanente requeriría
una mayor -y no menor-intervención del gobierno, pero reorientada
a promover la investigación local, la capacitación de la fuerza
de trabajo y la penetración de los mercados de exportación,
resolviendo los principales cuellos de botella de la energía y el
transporte con acción pública.
2. Nuevas teorías de comercio
Los acontecimientos recientes en la teoría
del comercio han ido más allá del conocido modelo neoclásico
para examinar con mayor profundidad las consecuencias del comercio de manufacturas
entre economías industriales, donde el comercio es mayoritariamente
intrasectorial y no intersectorial. La teoría de sustítución
de importaciones había sostenido que a medida que el producto y el
comercio se alejan de actividades basadas en recursos naturales, los supuestos
teóricos de que la función de producción es la misma
para todos los países se derrumban -de modo que la eficacia de la
industrialización sustitutiva sólo podía definirse
en términos de aumento de la productividad inducida o de aceleración
de las tasas de acumulación de capital y no por los costos comparativos
estáticos (Bruton, 1968).
En las llamadas nuevas teorías
del comercio, el cambio tecnológico se considera una fuerza dinámica
fundamental: las dotaciones de capital y capacidad técnica se construyen
como resultado de la acumulación de capital físico y humano,
con grandes economías de escala y externalidades económicas,
mientras que la formación de precios se basa en diferentes formas
de poder monopolístico (Grossman y Helpmann, 1991). A primera vista,
hay similitudes intuitivas con la teoría de la CEPAL, no obstante
que los modelos cepalinos originales se basaban en el comercio entre una
periferia --exportadora de productos primarios- y un centro -exportador
de manufacturas- y no del comercio intraindustrial que preocupa a la nueva
teoría del comercio. En particular, las propuestas de la CEPAL en
cuanto al efecto de las barreras de entrada y el tamaño de la empresa
en la competencia entre empresas transnacionales y locales reseñada,
son claras precursoras de la formulación teórica más
formal de la actualidad.
La creación cumulativa de dotación
sectorial, que es la esencia de las nuevas teorías de comercio, endogeniza
la productividad de los factores en un modelo dinámico que justifica
diferentes formas de intervención del gobierno para apoyar la inversión
y la capacitación. En contraste, el modelo neoclásico supone
que el crecimiento de la productividad es igual en todos los sectores (posiblemente
cero), o que es aleatorio, o que al menos es mayor en el sector exportador
que en los que compiten con las importaciones. Los dos primeros supuestos
son claramente ilógicos, en tanto que el tercero es empíricamente
contingente -por lo que el modelo teórico carece de validez general.
Más aún, las teorías modernas de la formación
de los precios como un margen monopolístico (u oligopolístico)
sobre los costos, basada en la innovación tecnológica (nuevos
productos) y las barreras de entrada, muestran que los mercados no se ajustan
sobre la base de los costos marginales y la productividad de los factores.
Esto también coincide con el modelo de la CEPAL.
En ningún
caso queda claro, sin embargo, que las nuevas teorías del comercio
vayan a mostrar que los aranceles son la mejor forma de apoyar la industrialización
(Krugman, 1989), a menos que pudiera demostrarse claramente que promueven
mayores tasas de formación de capital o conducen, de alguna forma
intrínseca, a una mayor actividad de investigación y desarrollo
o de capacitación de la fuerza de trabajo. Esto podría ocurrir
en la industrialización sustitutiva, pero presumiblemente como resultado
de políticas gubernamentales adicionales, y lo anterior podría
ser igualmente aplicado a una estrategia de promoción de exportaciones.
Lo que sí muestran las nuevas teorías del comercio es que
los efectos de bienestar de la liberalización del comercio sobre
el empleo y los salarios son técnicamente indeterminados, y posiblemente
negativos.
Más aún, la convergencia de las tasas
de crecimiento en el modelo neoclásico de comercio/crecimiento depende
del supuesto crucial de que simultáneamente con el comercio se produce
la difusión internacional del conocimiento. Si se abandona este supuesto
y no hay propagación del conocimiento, el comercio de bienes puede
llevar a una divergencia en las tasas de crecimiento. Aunque el comercio
de insumos intermedios o por empresas transnacionales que facilitan la difusión
del conocimiento pueden afectar este resultado, el efecto final sigue siendo
indeterminado (Feenstra, 1996). De nuevo, este planteamiento teórico
moderno parecería congruente con la visión intuitiva del modelo
original de la CEPAL.
Londero y Teitel (1996) observaron que, en
muchos países de América Latina, las manufacturas desarrolladas
para el mercado local durante el período de industrialización
sustitutivo fueron posteriormente exportadas con tasas de crecimiento sólidas;
atribuyen este resultado a los efectos externos de la industrialización,
incluido el aprendizaje tecnológico, que compensan el bajo nivel
de competencia. Este resultado se infiere del hecho de que los coeficientes
de insumoproducto de las respectivas ramas para exportaciones de manufacturas
indican que los productos son de uso relativamente intensivo de capital
o de mano de obra especializada, y no reflejan una ventaja comparativa natural
de dotación de mano de obra no calificada y recursos naturales. 29/
3. La teoría del crecimiento endógeno
Es esencial para la teoría de
industrialización sustitutiva el crecimiento de la productividad,
pero a la CEPAL le fue difícil formalizarlo. En el modelo estructuralista,
implícitamente, la producción se explica por cambios en el
acervo de capital, tanto del sector público como del sector privado,
con un efecto positivo del primero sobre el segundo. Una restricción
externa enlaza la acumulación a la capacidad de importar, y éstas
a las exportaciones -las que son función principalmente del volumen
del comercio mundial y de la relación de precios del intercambio-,
así como el propio acervo de capital. Esto contrasta agudamente con
el modelo de crecimiento neoclásico estándar (Dennison, 1967)
en que la producción depende solamente de la oferta de capital y
de trabajo, con rendimientos decrecientes a escala que implican un eventual
agotamiento del proceso de crecimiento. Se dice que la productividad total
de factores bajo el régimen de sustitución de importaciones
es baja y decreciente: por un lado, la intensidad de uso de capital es demasiado
alta, lo que lleva a un crecimiento menor con una dotación dada de
capital y de trabajo porque la protección aumenta la rentabilidad
más allá del punto óptimo y, por otro, la competencia
es menor que en una economía abierta, de modo que las empresas no
necesitan introducir nuevas técnicas para mantener su participación
en el mercado. Sin embargo, estas proposiciones no se ven confirrnadas por
comprobaciones empíricas. 30/
Las teorías modernas
del crecimiento endógeno fueron diseñadas para explicar la
persistencia del crecimiento a largo plazo, lo que no debería suceder
según el modelo neoclásico (Barro y Sala-i-Martin, 1995).
La actividad de investigación (dentro de las empresas o en un 'sector
de investigación' ajeno a ellas) se centra en productos nuevos, calidad
o costos de elaboración. La actividad investigadora puede contribuir
al acervo de capital de conocimiento público, lo que reduce el costo
de investigación futura de todas las empresas. Se pueden aplicar
argumentos similares a las externalidades que surgen de la capacitación
de la fuerza de trabajo o a la provisión de infraestructura común.
En este sentido, el modelo de la CEPAL puede ser visto como una variación
del modelo 'AK' estándar
(véase, por ejemplo, Romer, 1986) con rentabilidad creciente a escala,
donde la tecnología se incorpora a la inversión por cambios
en la productividad total de los factores y la constante (A) representa el efecto de los regímenes de política,
las instituciones económicas y factores ambientales por el estilo.
Sin embargo, en el modelo de la CEPAL, la inversión (y con ello K) en lugar de estar determinada
por las tasas de ahorro, dependería de la restricción externa.
Lo que hace endógenas a estas teorías es la medida en
que ellas modelan la forma como la propia estructura del mercado proporciona
incentivos para que los agentes económicos inviertan en investigación
(o capacitación o infraestructura) que conduce al crecimiento, inversión
que está resguardada por patentes (u otras formas de renta). El poder
monopólico conferido surge de una barrera de entrada impuesta por
los competidores, 31/ lo que a su vez genera la renta
monopolística. En otras palabras, el proceso de crecimiento óptimo
no deriva de mercados de competencia pura, por lo que sólo se puede
conseguir con intervención del gobierno. De esto no se desprende
que la protección arancelaria a la industria manufacturera necesariamente
engendrará un proceso de crecimiento endógeno creando rentas
monopolísticas -porque éstas pueden no invertirse en investigación.
Aun siendo razonable sostener que la inversión de capital tiene una
rentabilidad constante, o hasta creciente, esto no significa necesariamente
que la inversión pública generará más externalidades
que las que se pierden por su propia ineficiencia interna. No obstante,
estas visiones modernas parecen ser notoriamente congruentes con las visiones
anteriores -aunque no formalizadasde la CEPAL.
V. La industrialización y la crisis fiscal del Estado
latinoamericano
Este trabajo ha pretendido
revisar la teoría estructuralista de la sustitución de importaciones
como base para una acumulación industrial conducida por el Estado.
Es evidente que este tipo de concepto fue parte importante del proceso de
industrialización acelerada de los países de desarrollo tardío
como Alemania y Japón (Gerschenkron, 1969) así como para las
economías dinámicas del Asia oriental en el pasado más
reciente. Sin embargo, la teoría cepalina no estableció un
argumento económico coherente para la intervención estatal
-con su correspondiente doctrina fiscal-, lo que pudo haber apuntalado a
largo plazo un clima favorable para la inversión privada, la expansión
de las exportaciones y la capacitación de la fuerza de trabajo.
El problema central al evaluar la industrialización sustitutiva
es la eficiencia dinámica, no la estática. El resultado de
la protección y de la intervención gubernamental debería
entonces medirse por las altas tasas de inversión productiva en la
industria. Si la intervención estatal podía asegurar una rápida
acumulación por las empresas privadas, parecía razonable esperar
que a la postre las economías de escala y el aprendizaje por la práctica
las haría capaces de competir internacionalmente. Los niveles de
protección arancelaria y de distorsión de precios hacia 1970
eran similares a los de Asia oriental en esa misma época (Taylor,
1996), cuando la CEPAL ya había reconocido las limitaciones de la
industrialización sustitutiva y ya hacía algún tiempo
que se estaba virando hacia la promoción de las exportaciones en
la región.
El problema estriba en explicar por qué
el cambio generalizado hacia las exportaciones industriales como motor del
crecimiento no se concretó sino hasta el desmantelamiento de la protección
de las importaciones a fines de los años 80 (Bulmer-Thomas, 1994).
No hay mucho en el pensamiento de la CEPAL o en la teoría estructuralista
que explique esta demora, lo que probablemente impidió que la industria
de América Latina conquistara una posición competitiva en
los mercados mundiales y aumentara la tasa de inversión productiva
a niveles capaces de absorber la fuerza de trabajo y reducir la pobreza
en una base sostenible 32/ Por supuesto que los gobiernos latinoamericanos
no aplicaron un modelo único y uniforme en respuesta a la doctrina
de la CEPAL: períodos de liberalización en un país
coincidían con períodos de nacionalización en otros;
los tipos de cambio y los aranceles subían y bajaban. Más
aún, "a mediados del decenio de 1970 comenzaron a dominar factores
de corto plazo... al punto que no viene al caso hablar de estrategia de
desarrollo' de ningún tipo" (Rodríguez, 1980, p. 175).
La teoría microeconómica reconoce ahora que la incertidumbre
es el mayor desincentivo para que las empresas hagan inversiones fijas de
largo plazo (Dixit y Pindyck, 1994); mientras la teoría económica
destaca la importancia de un crecimiento estable de la demanda para explicar
la inversión agregada del sector privado, así como la provisión
de capital general en la forma de capacitación e infraestructura
(FitzGerald, Jansen y Vos, 1994). La protección arancelaria y la
inversión pública pueden ser vistas como medios para proporcionarle
esta estabilidad al mercado. Para el paso siguiente al crecimiento industrial
orientado por las exportaciones, la confianza empresarial en un régimen
económico y reglas del juego estables son también indispensables.
América Latina ha sufrido una serie de choques externos y frecuentes
cambios de política económica, lo que ha menoscabado sin duda
la eficiencia de la estrategia de industrialización.
En
retrospectiva, es evidente que una de las causas fundamentales de la gravedad
de esos choques externos y de los cambios frecuentes de política
económica durante el período de la posguerra fue de naturaleza
fiscal. Los déficit persistentes del sector público generaban
presiones inflacionarias y niveles excesivos de deuda, que hacían
extremadamente difícil el manejo macroeconómico y aumentaban
inevitablemente la incertidumbre en los negocios. En esa época, la
teoría estructuralista contemporánea sugería que los
desequilibrios fiscales eran en gran medida endógenos, producto de
sistemas tributarios históricamente débiles, de las exigencias
de financiar el desarrollo económico y del costo del servicio de
la deuda (CEPAL, 1973). En cambio, la crítica siguiente atribuye
los crecientes déficit fiscales de este período a presiones
populistas de mayor bienestar y a niveles de salarios y empleo poco realistas,
combinados con el deseo de burócratas de aumentar el tamaño
del Estado (Edwards, 1995).
La pregunta clave es entonces hasta
qué punto esta crisis fiscal era intrínseca al modelo de industrialización
sustitutiva. La cuarta parte del gasto corriente del gobierno en América
Latina durante las décadas de la posguerra se dedicó a producir
subsidios y servicios para la empresa privada; el resto, se dividía
casi por partes iguales entre defensa y seguridad, salud y educación
y administración general (CEPAL, 1973). Como el gasto en salud y
educación se orientaba principalmente a los empleados del sector
moderno, y en las fuerzas armadas para garantizar los derechos de propiedad,
parece razonable suponer que una parte significativa del gasto corriente
podía igualmente atribuirse a la promoción de la inversión
privada.. La inversión pública en el período de la
industrialización sustitutiva 33/ en vez de las obras de riego y caminos
rurales, prefirió la infraestructura urbana y la industria pesada;
parece razonable concluir que este cambio estuvo relacionado estrechamente
con la estrategia de industrialización conducida por el Estado de
la que la sustitución de importaciones formaba parte (Baer, 1974).34/
La recaudación
tributaria también creció a medida que se expandía
el Estado en América Latina, pero mucho menos que el gasto. 35/ Hubo una caída en la proporción
de la tributación correspondiente a la propiedad y al ingreso,por
diferentes incentivos a la inversión establecidos como parte del
programa de industrialización. En consecuencia, la participación
de la tributación sobre los bienes salariales aumentó marcadamente
en toda la región. Estimaciones de la CEPAL sugerían que en
América Latina en su conjunto el sistema tributario de mediados del
decenio de 1960 tenía alguna progresividad entre los pobres rurales
y urbanos, pero que era fuertemente regresiva para los grupos de ingresos
más altos.36/
El resultado inevitable de estas dos
tendencias divergentes fue una expansión sostenida del déficit
fiscal en toda la región, a pesar de los frecuentes intentos de estabilización
macroeconómica. Como en la región los mercados de capitales
estaban limitados, sólo había una alternativa: monetizar el
déficit fiscal con las presiones inflacionarias consiguientes, o
endeudar al sector público en el exterior con la acumulación
consiguiente de deuda pública. Las presiones inflacionarias eran
enfrentadas con repetidos intentos de estabilización que tendían
a deprimir la inversión privada a través del efecto de desaceleración.
La acumulación de deuda pública llevaba inexorablemente a
la vulnerabilidad a las tasas de interés mundiales, y tuvo efectos
fuertemente negativos en la inversión privada, tanto en términos
de mayores déficit fiscales como de una incertidumbre macroeconómica
creciente.
En suma, bien puede ser que el mayor defecto del modelo
de industrialización sustitutivo en América Latina haya sido
de naturaleza fiscal, que llevó a bajas tasas de acumulación
de capital -más que una crisis de crecimiento y productividad propiamente
tal. A nivel de la doctrina económica, esta falta de una teoría
fiscal positiva fue una debilidad central del modelo estructuralista de
industrialización. La CEPAL tenía una visión clara
de la necesidad de apurar el tranco de la inversión pero no de cómo
financiarlo sin crear inestabilidad macroeconómica.
VI. Conclusiones
La tesis
principal de este trabajo ha sido que la teoría estructuralista de
sustitución de importaciones, a pesar de sus fallas, era mucho más
compleja y profunda de lo que sus críticos estaban dispuestos a reconocer.
Los cepalinos comprendían que la sustitución de importaciones
comenzaba como respuesta endógena a un choque exógeno, generando
un proceso que podía racionalizarse por la acción pública
bajo las permanentes restricciones al crecimiento de las exportaciones y
del financiamiento externo que se registraron en las décadas de la
posguerra. La teoría de la CEPAL puede incluso ser interpretada como
un intento temprano de adaptar la economía ortodoxa a condiciones
de falla sistémica del mercado.
El pensamiento de la CEPAL,
sin duda, tuvo una influencia importante en los economistas de los gobiernos
y en los académicos de la región en las décadas de
la posguerra. Debido a que los administradores del Estado eran relativamente
autónomos de la presión de intereses de grupos sectoriales
y de instituciones financieras internacionales, estuvieron abiertos a una
doctrina económica que parecía justificar la intervención
estatal y que fortalecería a la nación en el ámbito
internacional.37/ Doctrinas económicas similares se hicieron típicas
en la industrialización tardía de Europa y Japón (Gerschenkron,
1969). En cambio, hay poca evidencia de que la teoría de la CEPAL
en su conjunto haya sido abrazada por industrialistas privados, a pesar
de su constante justificación de la protección arancelaria
en defensa de intereses particulares (Cardoso, 197l).
Como hemos
visto, evaluar la crítica de los economistas ortodoxos presenta un
problema metodológico serio porque no siempre está claro si
lo que se critica es una teoría económica particular, un conjunto
específico de recomendaciones de política o la experiencia
histórica de un país determinado. Todas pueden erróneamente
fundirse en una leyenda negra. Sin embargo, como hemos visto, la proposición
de que la CEPAL veía a la industrialización sustitutiva como
el mejor modelo de desarrollo económico no es del todo efectiva -la
CEPAL veía la industrialización sustitutiva como un proceso
forzado por el choque externo, el que debía ser racionalizado por
la intervención del Estado, pero que, en esencia, era una solución
subóptima. La proposición de que la CEPAL recomendó
la industrialización sustitutiva como política a América
Latina es verdadera hasta cierto punto, aunque estuvo consciente desde el
principio de sus limitaciones prácticas. Sobre todo, la proposición
de que los gobiernos adoptaron la industrialización sustitutiva por
influencia de la CEPAL carece de exactitud histórica: incluso si
la doctrina económica en América Latina hubiera estado fuertemente
influenciada por el estructuralismo, su impacto en el proceso mismo de industrialización
fue menos evidente de lo que se piensa porque no se pudo incorporar a una
política eficaz (Ocampo, 1990,p. 169).
(Traducción del inglés)
Notas
1/ Por razones de espacio, en este trabajo no se presenta la exposición matemática
de los modelos que se discuten: ella podrá encontrarse en FitzGerald
(en prensa).
2/ En particular, el derrumbe de los
sistemas de pagos y de comercio, la caída de los precios de las exportaciones
y la demanda, y el cambio de signo de las transferencias de capitales.
3/ En este trabajo, la fuente de la teoría económica de la CEPAL es
Rodríguez (1980), salvo que se indique otra cosa. Para una reseña
de la CEPAL en su actuación, véase FitzGerald (1993
4/ La
influencia de otras escuelas de desarrollo económico
sobre el pensamiento de la CEPAL, y viceversa, es un aspecto poco analizado,
pero véase FitzGerald (1994) para una evaluación preliminar
5/ Para una definición del estructuralismo como teoría general aplicada a países semiindustrializados,
véase FitzGerald y Vos (1989, capítulo l).
6/
A mediados de los años 80 nació
en América Latina una nueva escuela de economistas neoestructuralistas
y neokeynesianos de gran valor técnico, pero desafortunadamente su
trabajo está fuera de los alcances de este artículo.
7/
Tema central en los primeros dos Estudios de la CEPAL -que han aparecido anualmente desde 1949- de los cuales
sólo el segundo fue escrito por Raúl Prebisch en persona.
El enfoque crítico no era tan inusual para los organismos de Naciones
Unidas, como podría parecer hoy: la Liga de las Naciones había
establecido una tradición similar, que fue recogida por las Naciones
Unidas en sus Estudios Económicos de después de la segunda guerra mundial, y en los que participaron
Kalecki, Lewis y Singer.
8/ La propia exposición de Prebisch es
algo oscura y, en partes, inconsistente (especialmente en lo que toca al
mercado de trabajo): el modelo se explica formalmente en FitzGerald (en
prensa) en términos del ajuste del acervo de capital en respuesta
a los precios del intercambio.
9/ Curiosamente,
este modelo parece no haber sido publicado nunca
en español -al menos no en la bibliografía oficial de la CEPAL-.
Sin embargo, está extensamente analizado en Rodríguez (1980,
capítulo 5).
10/ En FitzGerald (1994) se discute
sobre los orígenes y el usos de la CEPAL del concepto de "centro"
y "periferia".
11/ Por razones de espacio, no es posible
discutir aquí en detalle la polémica sobre la relación
de precios del intercambio y el intercambio desigual. En Floto (1989) hay
un excelente análisis al respecto.
12/ Aunque susceptibles de acción económica
internacional, a través del mejoramiento del acceso a los mercados
de crecimiento coordinado de las economías del Grupo de los Siete
-que fue tema central de los informes de la CEPAL y luego de los de la UNCTAD,
de la cual Prebisch fue Secretario General en 1964.
13/ Así lo veían también las instituciones financieras internacionales de la época
y en los veinte años siguientes -véase, por ejemplo, Banco
Mundial (1979). Una condición para recibir fondos de ayuda de la
Alianza para el Progreso, de los Estados Unidos, después de 1961,
era la constitución de un ministerio de planificación.
14/
A pesar de frecuentes acusaciones en este sentido
de Dombusch y Edwards (1991).
15/ Este fue también un supuesto ampliamente aceptado por los economistas ortodoxos -véase, por ejemplo,
Raj y Sen (1961), Atkinson (1969).
16/ Nótese, sin embargo, que la teoría de la inflación de Prebisch siguió siendo básicamente
monetarista.
17/ La teoría de la inflación "inercial"
del decenio de 1980 se basaba en las expectativas
del mercado de alza futura de los precios y los salarios, pero cae fuera
del período de este análisis.
18/ Esto se explica en Rodríguez (1980, pp. 71 y ss.).
19/ De hecho, la densidad de capital
ha subido en América Latina desde 1950 más rápidamente
que la productividad del trabajo, lo que ha llevado a una caída permanente
de la relación productocapital.
20/ Véase Scott (1989).
21/ Como lo propone,
por ejemplo, Littie (véase la sección
siguiente).
22/ No consideraremos aquí la crítica radical del modelo de los autores marxistas y dependentistas. Tampoco
analizaremos las consecuencias de la aplicación práctica de
las políticas de industrialización sustitutivo -véase
Fishlow (1987).
23/ Este es un error muy difundido - los
reformadores del mercado del trabajo sugieren frecuentemente que si no se
consideran otros factores de producción, la relación salarios/productividad
deja a América Latina fuera de competencia
.
24 /Punto que comparte un documento
relativamente reciente del Banco Mundial (1979).
25/ A pesar de que varias décadas
de políticas proteccionistas lograron el objetivo de crear un sector
industrial en América Latina, lo hicieron a un costo elevado. Las
exportaciones, por lo general, se desalentaron, el tipo de cambio se sobrevaluó,
la creación de empleo se quedó atrás y cantidades masivas
de recursos fueron sacados de la esfera productiva y dedicados a hacer campañas
para conseguir un trato siempre favorable de los sectores improductivos
de la economía (Edwards, 1995, p. 119.
26/ En otras palabras, lo que hoy se conoce
como "convergencia" en la teoría del crecimiento endógeno.
27/ Quiere decir Argentina, México, Brasil y Chile.
28/ Como Colombia, Perú y Venezuela
29/ Concluyen que estos resultados podrían
ser interpretados como que los
incentivos a la producción manufacturera son exitosos cuando promueven
actividades de uso relativamente intensivo de factores
que el proceso de industrialización tiende
a hacer más abundantes.
30/ Todos los estudios empíricos
disponibles muestran que durante el período anterior a 1975, la mayor
determinante del crecimiento de América Latina fue la tasa de acumulación de capital.
El ejercicio más completo de contabilidad del crecimiento de América
Latina de la posguerra (Hofman, 1996) muestra que entre 1950 y 1973 la productividad
conjunta de los factores creció a una velocidad razonable; de hecho,
todos los países muestran un crecimiento de la productividad más
rápido entre 1950 y 1973 que entre 1980 y 1994, período de
la liberalización. No obstante, una vez que se consideran los cambios
en la calidad del trabajo y del capital, la productividad total de los factores
se reduce a niveles bastante bajos, lo que significa que la acumulación
de los factores es realmente la principal fuente de crecimiento en la región.
Más aún, la razón insumo-producto aumenta con el transcurso
del tiempo, lo que refleja el patrón de crecimiento que predijo la
teoría de la CEPAL. La tendencia más fuerte es la de capital
por trabajador, que apoya la hipótesis estructuralista de que (a)
la inversión es el motor del crecimiento y que (b) el desempleo está
determinado tecnológicamente. En todo caso, el problema de por qué
las tasas de inversión permanecen relativamente bajas sigue sin explicación
a pesar del enorme esfuerzo para aumentarlas.
31/ Pueden surgir tanto de formas específicas
de propiedad monopolística, como las patentes, como de rentabilidad
no decreciente para ampliar el capital físico, organizacional, financiero,
humano, infraestructura, etc.
32/ La tasa de inversión ha sido
históricamente baja en América Latina en comparación
con otras regiones, pero parece haber subido en el periodo de la industrialización
sustitutiva y luego haber vuelto a bajar después de la liberalización
(Hofman, 1992).
33/ La inversión pública cubría
entre un tercio y la mitad de la formación total de capital -con
una clara tendencia de esta proporción a aumentar entre 1950 y 1975:
en consecuencia, el nivel promedio de gasto público en América
Latina subió en algo más del 50%, de cerca del 17% del PIB en 1950 a alrededor del 28% en 1975
(FitzGerald, 1978).
34/ Furtado tiene una interpretación algo
más radical: "como la inversión pública pretendía
crear economías externas para la inversión privada, y dado
que esta última está en manos de una minoría del 2%
de la población cuyos ahorros representan una porción importante
de sus ingresos, se puede deducir que tanto por la forma de financiamiento
de los gastos como por su asignación, la acción del Estado
sirve no sólo a consolidar el patrón existente de riqueza
y distribución del ingreso, sino a promover uno de mayor concentración"
(Furtado, 1970, p. 67)
35/ La recaudación tributaria se
incrementó de aproximadamente el 12% del PIB en 1950 al 20% en 1975
(FitzGerald, 1978, basado en, CEPAL
1973).
36/
Furtado (1970, p. 66) argumenta persuasivamente
que la resistencia a una mayor carga tributaria provenía abrumadoramente
de los grupos de ingresos más altos a pesar de que el gasto público
en este período estaba diseñado para apoyar la inversión
privada.
37/
Un ejemplo interesante y significativo es la adhesión
al ajuste estructural de las máximas autoridades del Estado a partir
de la crisis de la deuda. Aquí también hay una doctrina que
justifica la fuerte intervención del Estado (a menudo en oposición
a grupos sectoriales privados), aunque en una dirección distinta
al estructuralismo.
Bibliografía
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