TEORÍA DEL DERECHO PARLAMENTARIO

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Bernardo Bátiz Vázquez 

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FUNDAMENTO TEÓRICO DEL PARLAMENTARISMO

El derecho parlamentario, como señalamos anteriormente, es el conjunto de normas que regulan la actividad del órgano legislativo, llamado comúnmente Parlamento y denominado,en la tradición mexicana y en las leyes vigentes Congreso de la Unión cuando se hace alusión al poder federal, o Congreso local, cuando la referencia es al Poder Legislativo de los estados de la Federación.

Por tanto, una premisa del estudio del derecho parlamentario es el análisis, así sea somero, del fenómeno político y jurídico denominado parlamentarismo, que hunde sus raíces en la historia y que aun desde el punto de vista puramente etimológico debe interesarnos. En efecto, en una de sus acepciones, parlamento equivale a discurso, "razonamiento u oración que se hace a un congreso o junta", dice el diccionario; parlar es hablar y parlamento es lo que se habla, o bien, el lugar en el que se habla.

El parentesco conceptual del parlamentarismo con la palabra humana, que a su vez es la expresión propia de la razón, resulta evidente. Parlamentar es hablar, y hablar es razonar en voz alta, expresar con lógica las ideas, los sentimientos, los afectos del que habla.

Los hombres, seres políticos por esencia, por su esencia, por su propia e íntima naturaleza como lo enseñó ARISTÓTELES, requieren para su convivencia formas de comunicación; hablar es una acción humana básica para la convivencia de los grupos sociales.

La vida en común exige la determinación de fines o metas comunes y luego, la toma de decisiones también comunes; para ambas funciones de la colectividad, el instrumento es la comunicación oral, el hablar y escuchar para determinar, para resolver, para acordar.

Los lugares en los que se habla, los sitios desde los quien se habla, los centros de discusión y deliberación los encontramos en las más antiguas menciones históricas; forman parte del recuerdo común y, las palabras que ahora usamos alrededor de la función humana de la comunicación oral, como foro, tribuna, ágora, púlpito, asamblea, nos llegan cargadas de antiquísimas reminiscencias.

Sin un sitio para hablar, sin un lugar y un mecanismo social de comunicación, no nos explicamos la historia de los pueblos ni el desarrollo de sus culturas.

Como lo recuerda Mauricio COTA, hay dos épocas en la historia del parlamentarismo, ya situados en el mundo occidental antecedente del nuestro y fuente de muchas de las instituciones modernas. La primera corresponde a la época medieval, en la que los jefes o caudillos caudillos se reunían con el rey para tomar con él las determinaciones comunes.

Desde esta etapa, el principio de la igualdad de los parlamentarios formaba parte de la incipiente institución; los doce pares de Francia, que aconsejaban a Carlomagno, eran precisamente pares, es decir, iguales entre sí, parejos, con el mismo valor unos que otros. Entre ellos sólo sobresalía el primus inter pares, el monarca al que todos reconocían como el primero, como el que ocupaba entre los iguales el lugar de distinción.

La Tabla Redonda en las leyendas de la vieja Inglaterra responde a un principio similar: la tabla o mesa redonda era precisamente de esa forma geométrica porque todos los que se sentaban a su alrededor se consideraban iguales, pares también como los franceses, con un valor idéntico en las deliberaciones y, por tanto, en la consideración que se tenían entre sí. La mesa sin cabecera era el símbolo de la igualdad: quienes ocupaban los lugares en la circunferencia no reconocían entre ellos, al menos en el momento de la deliberación, preeminencia alguna; los lugares eran idénticos y sólo el del monarca, otra vez, se distinguía de los demás.

La etapa moderna de los parlamentos se inicia con la evolución del antiguo Parlamento inglés, que va adquiriendo paulatinamente funciones políticas esenciales y autonomía frente al rey y especialmente, con la presencia brusca de la Asamblea Nacional Francesa de 1789, que ante sí la representación de la nación.

Sin embargo de las diferencias profundas entre el parlamento moderno, hay entre ellos una línea de continuidad, que no se rompe que es demasiado evidente y pareciera ocioso mencionar, pero constituye el dato esencial de Parlamentarismo: y la función deliberativa que tiene este órgano del Estado.

Deliberaban, discutían, exponían sus opiniones frente al príncipe los convocados a los parlamentos antiguos; deliberan, discuten, exponen de viva voz sus convicciones y sus argumentos los parlamentarios modernos; la diferencia radica en que los antiguos eran oídos y la determinación final era tomada por el monarca; en los actuales, la deliberación se resuelve con una votación. Así, el acuerdo lo alcanzan los mismos parlamentarios constituidos ahora en un órgano soberano.

Otra similitud entre los parlamentos antiguos y los modernos es que ambos se integran con una porción pequeña del total del grupo social sobre el que recaerán sus determinaciones; es decir, en ambos casos, quienes deliberan y discuten no son todos los integrantes de la sociedad, sino un grupo muy selecto de ella.

En el primer caso, el del Parlamento medieval, sus integrantes tenían por un derecho consuetudinario un lugar en el Parlamento, derivado de suposición social y económica, o bien eran llamados expresamente por el monarca.

En cambio en los parlamentos modernos, que encuentran su plenitud  en los sistemas democráticos, los parlamentarios representan , otros, a todo el pueblo, a la sociedad entera o a la nación, como han repetido desde 1791 las constituciones de los estados actuales.

El Parlamento hoy, responde, por tanto, a dos exigencias sociales, Una es la necesidad de hablar para llegar a acuerdos, es la exigencia connatural al hombre de discutir, debatir ideas y comunicarse con lo demás, supuesto un fin común en las sociedades y las acciones y determinaciones para alcanzar ese fin común requieren un espacio, físico social en el que se acuerden y se implanten. Ese ámbito es el Parlamento.

La segunda exigencia, de carácter más operativo, es la que se d, deriva de la imposibilidad de la reunión física de todos los interesados los asuntos comunes. Las experiencias de la ciudad antigua en la que 1( ciudadanos podían reunirse en el ágora a deliberar y a tomar decisiones sobre los asuntos de la polis, no es posible ya, y desde hace siglo debido al crecimiento de la población y la magnitud actual de las sociedades  políticas, la reunión de los representantes de todos ha venido sustituir la reunión de todos.

Ambos principios, necesidad de deliberar, de discutir y, por tanto, de hablar y de escuchar, y las necesidades de que las minorías numéricas de los parlamentarios asuman la representación de todos los demás miembros de la sociedad, constituyen el fundamento teórico de esa institución tan extendida hoy que es el Parlamento.

 

TEORÍA DE LA DEMOCRACIA Y DE LA REPRESENTACIÓN

El derecho parlamentario requiere, para su vigencia y su desarrollo y a fin de tener un ámbito de aplicación adecuado a sus principios y útil a sus instituciones, un sistema democrático.

En los sistemas autoritarios, en los que el gobierno lo ejercen grupos reducidos, o bien una sola persona, sin respaldo popular, sin Injerencia del pueblo y sin su participación, los parlamentos están de más, o no existen o funcionan como simple formalismo de respaldo a las decisiones gubernamentales.

El ámbito adecuado de un Parlamento es un sistema democrático representativo; esto es, un sistema político en el que la titularidad de la soberanía la tiene el pueblo, y éste la ejerce por medio de sus representantes elegidos en comicios periódicos y respetados.

Parlamento y dictadura se oponen. La democracia directa no requiere un Parlamento, en cambio, en un sistema democrático indirecto, en el que el pueblo delega en mandatarios temporales el ejercicio de las funciones de gobierno, el Parlamento encuentra su hábitat natural.

Parlamento y democracia representativa son dos aspectos de un mismo fenómeno jurídico-político y, forzando un poco las, cosas, diríamos que sistema parlamentario es una manera de expresar democracia indirecta.

Por otra parte, la democracia, que se ha convertido en nuestros días en tema obligado de todas las discusiones políticas, es un concepto que forma parte del patrimonio cultural del mundo moderno.

Democracia, según su significado etimológico, es en la acertada definición de Abraham Lincoln, el gobierno "del pueblo, por el pueblo y para el pueblo", es decir, un gobierno en el que el pueblo es el destinatario de los actos de gobierno, el beneficiario de los mismos, pero simultáneamente es el protagonista, el actor de su propia forma de organización social.

Podría pensarse en un gobierno "para" el pueblo, en beneficio del pueblo, pero ejercido desde un despotismo ilustrado o por una elite paternalista; un gobierno monárquico o aristocrático, para seguir la clasificación aristotélica, que gobierna para el pueblo, pero que no cuenta con el pueblo para la toma de decisiones, carecería del dato esencial de la democracia: le faltaría ser un gobierno "por" el pueblo, ejercido por éste, directamente o a través de sus representantes.

Hay sin duda muchas formas de definir a la democracia, y las discusiones acerca de su naturaleza se han prolongado por decenas de años; se ha hablado de democracia política, esto es, democracia como forma de gobierno, que es en última instancia su acepción inicial, pero se ha hablado también de democracia económica y de democracia social, conceptos que pretenden identificar a la democracia con un sistema social que asegure a todos tina similitud de oportunidades y una igualdad en el disfrute de los bienes y los servicios sociales.

El art. 3o. de la Constitución mexicana vigente, que en algunos de sus párrafos es una especie de declaración de principios de nuestro Estado nacional, declara no sin elegancia, y con ello da una definición del concepto de que tratamos, que la educación que imparta el Estado "será democrática, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo".

Esta manera de concebir a la democracia como un sistema de vida, como una meta o fin en vez de considerarla un instrumento de toma de decisiones es, por una parte, una visión más amplia de la democracia, a la que se eleva como un modelo de convivencia, como una verdadera utopía; pero simultáneamente desvía la atención del punto central, del meollo de la democracia, que es el concepto dé soberanía popular.

Bien puede haber mejoramiento del pueblo en diversos aspectos de su vida, sin un gobierno democrático. Es por eso que, en mi opinión, quien con gran claridad expresa cuál es lo esencial, lo sustancial del concepto, es el maestro Manuel GÓMEZ MORÍN, en una conferencia pronunciada en 1962 y recopilada junto con otras en La democracia en xico, obra publicada por Editorial Jus. En la parte más rica de su conferencia, dice que "lo insustituible de la democracia es la identificación del poder y del pueblo". Cuando el poder es del pueblo estamos en presencia de una democracia; más adelante agrega: 

Esa identificación del poder y del pueblo, para ser verdadera, durable y fructífera no puede lograrse -hay que repetirlo- por la propaganda y la acción psicológica, ni por el constreñimiento ni por la dependencia económica. Sólo puede ser alcanzada por el sufragio efectivo, es decir, por el acatamiento verídico de los resultados del proceso electoral ...

El ilustre maestro, que no se conformó con escribir de política, sino que uniendo el pensamiento a la acción, como se dijo alguna vez de VASCONCELOS, fundó un partido político y participó como dirigente y como candidato a diputado, precisó los conceptos citados que encierran, en mi opinión, los dos datos esenciales de la democracia representativa: el concepto de identificación de poder y pueblo y el de sufragio efectivo, esto es, el de voto respetado en la elección de los mandatarios del pueblo, por cuyo medio ejerce éste el poder.

En suma, los fundamentos teóricos del parlamentarismo los encontramos en las ideas de democracia, gobierno del pueblo identificación del poder y representación mediante elecciones limpias y respetadas. El Parlamento no será nada si sus integrantes no son electos efectivamente por el sufragio de sus conciudadanos.

Al respecto, cabe agregar un comentario acerca de los requisitos para que un sistema político y jurídico sea considerado verdaderamente democrático. Otro de los conferencistas de 1962, cuyos conceptos se recopilaron en el texto citado, fue Adolfo CHRISTLIEB IBARROLA, quien señaló que para la democracia son indispensables por lo menos tres elementos: el reconocimiento práctico de los derechos humanos, el reconocimiento práctico de los derechos políticos, que ocurre cuando el ciudadano puede intervenir libremente en el proceso de integración del gobierno y la existencia de un sistema jurídico que garantice el respeto a los derechos humanos y a los derechos políticos del pueblo.

Habrá que agregar a estos conceptos tan claros y contundentes, que la democracia requiere para su funcionamiento eficaz, un pueblo informado debidamente de las opciones que tiene en el momento de elegir sus gobernantes.

"La democracia requiere de la verdad; los ciudadanos, al ejercer el sufragio, deben estar veraz y oportunamente informados de las propuestas de los contendientes políticos". Como se desprende de la cita anterior de Manuel GÓMEZ MORÍN, la democracia no puede lograrse por métodos que violenten la libertad de los votantes, sean éstos de publicidad o acción psicológica, sean violentos o fundados en amenazas, o bien, producto de un constreñimiento de cualquier otro tipo.

El Parlamento existe en la democracia, y la democracia reclama respeto al hombre y a sus derechos fundamentales, veracidad en los contendientes y libertad plena de los votantes.

 

LUGAR DEL PARLAMENTO EN LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA

 En su etapa moderna el Parlamento aparece como una institución que se integra al amplio concepto de la división de poderes.

La asamblea representativa del pueblo, de la nación, adquiere su connotación actual cuando se le sitúa frente al monarca que representa al Poder Ejecutivo.

El origen de esta idea lo encontramos en la obra radical de MONTESQUIEU, El espíritu de las leyes, en la que reaparece el viejo principio expuesto en la antigüedad por ARISTÓTELES. El poder debe tener límites y sólo el poder limita al poder.

En el libro undécimo de la obra de MONTESQUIEU, éste sintetiza sus conceptos; en el capítulo IV afirma que "No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación", y agrega con cierta ingenuidad propia del siglo XVIII: "¡Quién lo haría!, ni la virtud puede ser ilimitada."

Si el poder incita al abuso, entonces es necesario que se encuentren mecanismos que pongan límites al poder, trampas,. barreras que impidan la extralimitación, que estorben cualquier abuso.

Para los políticos y los teóricos del siglo XVIII, empezando por el precursor del siglo anterior John LOCKE, el mecanismo para oponerse al abuso del poder es la división de poderes, o más propiamente, la división de las funciones del poder en órganos diferentes, independientes entre sí y con atribuciones específicas de las que no pudieran salir, pues al hacerlo chocarían con las atribuciones del otro o de los otros órganos del poder.

Por tanto, la división de poderes o de funciones no es, en el fondo, sino una división del trabajo de gobierno, una especialización derivada de la estructura jurídica y política de un Estado.

De acuerdo con lo que Maurice DUVERGER expresa en su obra Instituciones políticas y derecho constitucional, los dos elementos de la institución división de poderes son la separación de las funciones de poder en órganos distintos y la independencia de estos órganos. No basta distribuir entre diversos magistrados o cuerpos de gobierno las funciones de poder, ya que eso de alguna manera ya lo hacían los monarcas del despotismo ilustrado y cualquier sistema de poder absoluto sobre una población numerosa. No basta repartir trabajo o distribuir funciones: lo característico, lo propio de un sistema verdadero de división de poderes es que los órganos que ejercen cada una de las funciones, son independientes entre sí. No son como en la Edad Media jueces y Cortes o Estados Generales, auxiliares del príncipe. En la fórmula de MONTESQUIEU y de LOCKE, la división de poderes implica necesariamente autonomía, libertad, independencia.

MONTESQUIEU distinguió tres poderes o funciones que debieran limitarse unas a las otras. Dice:

En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil.

En virtud del primero, el príncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o definitivas o deroga las existentes. Por el segundo hace la paz o la las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos, juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este ultimo Poder Judicial y al otro poder Ejecutivo del Estado.

Desde estos primeros párrafos, el autor de El espíritu de las leyes, siguiendo muy de cerca al Tratado del gobierno civil, de LOCKE, pone frente a frente al Poder Legislativo, al poder que hace las leyes y a los otros dos poderes a los que llama ejecutivos; es también para él un poder ejecutivo el Judicial, sólo que el Ejecutivo "de las cosas del derecho de gentes' se encarga de las relaciones exteriores y de la seguridad del Estado, mientras que el otro Poder Ejecutivo, el "de las cosas que dependen del derecho civil" se ocupa de juzgar en las controversias entre particulares. Éste realmente es el Poder Judicial.

En tal separación de poderes, el Legislativo es el que verdaderamente ejerce la voluntad política, general y abstracta. Es el que dicta las leyes, y los otros dos poderes son tan sólo ejecutores.

Por tanto, desde MONTESQUIEU y después durante toda la tradición derivada de la soberanía de la Asamblea Nacional defendida en la Revolución francesa, el Poder Legislativo asume el papel preponderante entre los tres: es el poder popular, el que tiene la soberanía; es el representante más directo del pueblo.

En varias partes de su obra, MONTESQUIEU, afirma que lo ideal sería, por otra parte, que "el pueblo en masa tuviera el Poder Legislativo", pero al no ser esto posible en los estados i-modernos con una gran población, es necesario que el pueblo se haga representar, y para ello lo mejor es la representación electiva. El pueblo no puede discutir directamente los asuntos legislativos; es necesario que lo hagan en su nombre sus representantes que, por ser varios o muchos, electos en distintos lugares del Estado y por villas o ciudades diferentes, constituyen necesariamente un cuerpo colegiado.

El Poder Legislativo, el Parlamento, es así, desde la teoría y luego en la práctica, un poder colegiado, una asamblea que discute y toma determinaciones, en nombre de los ciudadanos que al no poder hacerlo correctamente, eligen a sus representantes.

Debido a ello, el lugar del Parlamento es un lugar privilegiado la conformación del Estado. De alguna manera se le considera el principal  de los poderes, el vinculado más directamente con la nación o con pueblo y el que dispone de más facultades autónomas de decisión, que los otros dos, en el ejercicio de sus funciones, tienen que somete, a los dictados de la ley.

En síntesis, el sitio del Parlamento en la organización política el sitio del parlamento en la organización política actual es primordial en todos los esquemas constitucionales modernos; la letra de la Ley Fundamental, el Parlamento ocupa el lugar preponderante entre los tres poderes generalmente aceptados en la organización  actual de los estados contemporáneos.

Es el Parlamento o Congreso al que primero se designa cuando( enumeran los tres poderes; es al que se le reconoce como el directo presentante del pueblo y es también el que tiene entre sus función( facultades la de crear la voluntad originaria de la nación, que es la El Poder Legislativo que radica en el Parlamento, dicta la  voluntad nacional que se expresa en normas generales, abstractas e  sonases, mientras que los otros dos poderes no tienen esa facultad, menos no la tienen con la amplitud y significación del primero, y se constreñidos a sujetar sus decisiones -actos administrativos en el so del ejecutivo o sentencias en el caso del judicial- al marco legislativo  que les es proporcionado por el Poder Legislativo. 

 

PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

La evolución del sistema parlamentario a partir de su aparición en ropa ha sido en dos sentidos, según el papel que desempeña en los y regímenes el Poder Ejecutivo o gobierno propiamente dicho.

En Inglaterra, cuna del parlamentarismo, la larga historia parte de la Edad Media con la imposición de la Carta Magna al Juan en 1215, fue primero la lucha de los barones, y después de t( las categorías sociales, para restarle facultades y funciones al mona que terminó por ser una simple figura simbólica sin ningún poder 3 tico verdadero.

Quien gobierna realmente en ese país, parlamentario por excelencia , es el primer ministro, jefe de Estado que asume ese carácter por) el dirigente o líder del grupo mayoritario en la Cámara de los Este sistema de clara preponderancia del Parlamento, en el que

quien encabeza el Estado surge del órgano legislativo y responde ante él, se ha denominado parlamentarismo o sistema parlamentario y se ha extendido por toda Europa occidental, en donde todos los países, con matices diferentes, viven bajo ese sistema. Podríamos citar como ejemplos de claro corte parlamentario, además de Inglaterra, a Francia, Italia, España, Alemania (antes la occidental y ahora la unificada), por señalar tan sólo a los estados de mayor importancia política. Fuera de Europa, han asumido el sistema parlamentario Japón, Israel, India, Canadá y Australia, entre otros.

Frente a este sistema, más tardíamente surgió el régimen presidencialista, en el que el jefe de Estado es el representante del Poder Ejecutivo que, por lo mismo, está fuera y frente al Parlamento.

La forma presidencialista hizo su aparición inicialmente en Estados Unidos de América y pronto fue adoptada por casi todas las naciones latinoamericanas que, con excepción de Cuba, la mantienen hasta la fecha y desde su independencia de España y de Portugal, con sólo breves ensayos en Brasil y en México, que tuvieron sistemas monárquicos de escasa duración.

Lo característico de cada uno de estos dos sistemas radica en la preponderancia política, tanto en el texto de la ley como en la práctica cotidiana de gobierno, del Poder Legislativo en el sistema parlamentario, o del Poder Ejecutivo en el sistema presidencialista.

No se ha dado el caso aún, pero podría darse, de un sistema diferente en el que el Poder Judicial asumiera la primacía en el gobierno y fueran los jueces los que tomaran las decisiones políticas más importantes en algún Estado del futuro. Por lo pronto, puesto que en 1,1 actualidad hay únicamente sistemas parlamentarios y sistemas presidenciales, a ellos nos referiremos.

Las instituciones características del sistema parlamentario se basan en que el primer ministro es verdaderamente el jefe del gobierno. Al igual que al resto de los parlamentarios, se le recluta desde las bases populares por medio de una elección directa; es decir, debe ganar una elección al igual que los demás integrantes del Poder Legislativo; pero el primer ministro es, además, miembro del partido mayoritario en la Asamblea, Parlamento o Congreso, y líder de esa mayoría.

El sistema parlamentario se entrelaza así con el sistema de partidos; no sería posible un régimen parlamentario sin un sistema de partidos políticos que le aseguren al gobierno un sustento real y más o menos estable.

Aun cuando no haya un partido mayoritario en el Parlamento, los partidos desempeñan su papel y hacen alianzas entre sí para formar un gobierno encabezado por un primer ministro de consenso.

Una vez elegido el primer ministro, que es el líder del Poder Legislativo, éste tiene que formar el gobierno que encabezará y lo hace integrando su gabinete o consejo de ministros que son su equipo de gobierno, un órgano colegiado que responde ante el Parlamento, al que le rinde cuentas y al que puede sostenerlo o bien, pedir las renuncias de sus integrantes.

Así, el Parlamento es el poder que gobierna por medio del gabinete y de los ministros, especialmente del primer ministro, a través de votos de apoyo o de confianza, 0 bien, votos de censura que pueden culminar con el cambio de gabinete.

Por su parte, el primer ministro y en ocasiones todo el, ambiente tienen un mecanismo político de defensa contra sus colegas del Parlamento, que es la disolución seguida de nuevas elecciones.

La facultad de disolver el Parlamento, propia del sistema parlamentario, es una instancia ante los votantes que tienen el jefe de gobierno y sus ministros, para que en caso ' de desavenencia con la mayoría del Parlamento, se disuelva éste, se convoque a elecciones y es el pueblo el que decide, con su voto, si prevalecen en sus cargos los legisladores que se oponen al gobierno o pierden las elecciones y suben al poder otros que lo apoyen.

La característica clave de esta forma de organizar al gobierno radica en que la responsabilidad política la tiene el cuerpo colegiado, que nombra al gabinete o lo depone, según decisiones mayoritarias.

La vida política en estos sistemas parlamentarios es intensa y se caracteriza por la importancia que en ella tiene el voto popular, al que se recurre en los momentos de crisis.

Es casi ocioso decir que en estos sistemas el jefe del Ejecutivo es tan sólo un personaje simbólico, sin poder político eficaz y que desempeña un papel de simple ejecutor de las decisiones parlamentarias; puede ser un monarca hereditario como en Inglaterra, o bien, un presidente como en algunos países europeos.

El otro sistema, el presidencialista, se caracteriza por que el jefe del Estado es también jefe de gobierno. Su título generalmente es el de Presidente de la República y deriva su poder no del Congreso o Parlamento, sino de su propia elección, que es universal y directa en la mayor parte de los casos.

En los sistemas presidencialistas, el pueblo elige por voto directo, al titular del Poder Ejecutivo y de esa elección deriva éste su autonomía plena frente al Legislativo.

En su obra Instituto de políticas y derecho Constitucional Maurice DUVERGER sostiene que los tres elementos esenciales del sistema presidencial, que lo distinguen claramente del sistema parlamentario, son la coincidencia de jefe de Estado y jefe de gobierno. El Presidente es a la vez jefe del Estado y jefe del gobierno; por tanto, no existe un gabinete o consejo de ministros con autonomía y los funcionarios equivalentes en el sistema presidencial son los secretarios de Estado, que ni constituyen un órgano colegiado, ni tienen autonomía; dependen del presidente, quien libremente los designa y retira de sus cargos.

En segundo lugar, el representante del Ejecutivo es electo por toda la nación, ya sea en forma indirecta como en  Estados Unidos de América o directa como en los países latinoamericanos. La elección por medio del sufragio universal dice DUVERGER confiere al Presidente una gran autoridad. Lo coloca a la misma altura del Parlamento.

El tercer elemento definitorio del sistema presidencial es la independencia entre presidente y Parlamento. Esta independencia se refleja en la imposibilidad del Congreso de deponer al Ejecutivo y la imposibilidad de éste para disolver al Congreso.

Cabe agregar que hay sistemas presidencialistas que, al adoptar algunas instituciones propias del sistema parlamentario, constituyen una especie de forma híbrida de gobierno. El tratadista mexicano Felipe TENA RAMÍREZ, en su obra clásica Derecho constitucional, dedica un capítulo a describir los matices que, en su concepto, aun cuando son más bien propios de un sistema parlamentario, se introducen en el sistema presidencialista mexicano, dándole así a éste una caracterización peculiar que lo podría situar en un tercer puesto en la clasificación.

Los rasgos que TENA RAMÍREZ describe son los siguientes:

a) El refrendo, que consiste en la exigencia constitucional de que las leyes, los decretos, reglamentos y órdenes del titular del Ejecutivo, para que tengan plena validez y sean obligatorios, deben estar firmadas por el secretario del ramo de que se trate, pues de no ser así, dice el art. 92 constitucional, no serán obedecidos.

El refrendo exige, por tanto, la adhesión de la voluntad del secretario respectivo a la voluntad del titular del Ejecutivo, lo que constituye un principio de corresponsabilidad y pudiera ser un mecanismo de previsión en contra de abusos o excesos del Presidente.

Sin embargo, puesto que el Presidente designa o remueve libremente a los secretarios de Estado, al negarse éstos a refrendar alguna disposición presidencial son depuestos y sustituidos por quienes estén dispuestos a otorgar sus firmas a la disposición presidencial.

A pesar de ello, TENA RAMÍREZ Considera que el matiz parlamentario radica en que el secretario de Estado, al firmar refrendando un acto presidencial, asume responsabilidades de carácter penal, técnico, jurídico y político.

b) El caso de la suspensión de garantías, para la cual, en los términos del art. 29 constitucional, el Presidente debe contar con el "acuerdo" de los titulares de las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la la Procuraduría General de la República.

En el texto original de 1917, en lugar de la enumeración de los funcionarios que deben estar de acuerdo con el Presidente para suspender las garantías, se usaba el término Consejo de Ministros, que se modificó por la redacción actual en 1981, precisamente para quitar del texto constitucional el rasgo parlamentario. Sin embargo, el cambio de nombre no modificó la esencia. La exigencia del acuerdo de los colaboradores presidenciales es más bien propia de un sistema parlamentario que de un sistema presidencial, puesto que los secretarios de Estado, jefes de departamento o el procurador, al menos en el caso previsto por el art. 29, pueden y deben actuar no sólo en cumplimiento de la voluntad de su superior, el Presidente de la República, sino con autonomía y responsabilidad propia.

c) El art. 93 constitucional era sus tres párrafos regula diversas facultades del Congreso y las respectivas obligaciones del Ejecutivo, que sin duda constituyen fórmulas jurídicas que, al establecer sistemas de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, acercan a nuestro sistema presidencialista al parlamentario.

El primer párrafo impone a los secretarios del despacho o secretarios de Estado y a los jefes de los departamentos administrativos, la obligación de dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.

El segundo párrafo faculta a las cámaras a citar a los mismos funcionarios y además, a los directores y administradores de los organismos descentralizados y de empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.

Ambas fracciones responden al principio de la colaboración de los poderes, y si el Congreso debe expedir una ley o tomar alguna determinación, necesita estar plenamente enterado del tema y para que la resolución del Legislativo se tome así, debidamente fundada, el Ejecutivo tiene el deber, a través no de su titular directamente, sino por medio de sus colaboradores, de proporcionar la información que se requiera.

Por consiguiente, es una costumbre indebida, sin fundamento legal alguno, el que se llame a los secretarios de Estado o a otros funcionarios a informar a las cámaras, cuando no se está discutiendo ningún proyecto o estudiando algún negocio de su ramo.

El último párrafo, autoriza a las cámaras a integrar comisiones para investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Este párrafo, confusamente redactado, ha dado lugar a un debate importante, ya que la resolución debe ser tomada "a pedido" de una cuarta parte de sus miembros en el Cámara de Diputados y de la mitad en la de Senadores.

Los diputados de oposición han interpretado el precepto en el sentido de que basta reunir la cuarta parte que haga el pedimento, para que la cámara quede obligada a integrar la comisión investigadora, y los diputados del gobierno han interpretado que la petición se debe someter al pleno, pero que es la mayoría quien puede tomar la resolución.

Evidentemente, la intención del legislador constitucional fue la de obligar a la mayoría a someterse a la exigencia de una minoría importante, como es la de la cuarta parte de los integrantes de la cámara, para formar una comisión investigadora sobre el funcionamiento de un organismo del sector paraestatal..

La interpretación de la mayoría no tiene sentido, ya que el exigir para la solicitud un porcentaje específico de los miembros de la cámara no tendría objeto, si después la mitad más uno puede echar abajo la propuesta; si ésa hubiera sido la intención del legislador, no era necesario exigir una cuarta parte de Diputados para solicitar la comisión. Si la resolución final iba a quedar en manos de la mayoría, bastaría entonces que uno solo de los legisladores pudieran hacer la solicitud.

En fin, TENA RAMÍREZ sostiene que a diferencia de los sistemas propiamente parlamentarios, la obligación de los secretarios de Estado de informar no implica defender una línea política ni buscar un voto de aprobación o evitar uno de censura, en el caso del primer párrafo, y señala que en los otros dos casos puede existir un abuso de parte del Congreso que deforme nuestro régimen presidencial. Opino, en cambio, que en un sistema como el mexicano, en el que el abuso ha sido más bien por parte del presidencialismo, es muy saludable que el Congreso cuente con mecanismos jurídicos que lo den mayor fuerza y capacidad de limitar, en efecto, al Poder Ejecutivo.

 

NORMATIVIDAD DEL PARLAMENTO

La presencia en el mundo político de órganos colegiados de representación popular, con funciones deliberativas y decisorias, es hoy natural y aceptada en prácticamente todos los estados modernos; las críticas acerbas del socialismo marxista a la democracia formal y a la democracia parlamentaria han quedado atrás. En nuestro tiempo, el sistema democrático, ya sea presidencialista o parlamentario -pero en ambos casos con un Poder Legislativo plural y electo por el voto popular-, ha ganado la partida y está presente aún en los pocos países que, como Cuba, mantienen una filosofía del poder fundada en las teorías de MARX.

Es cierto que se reconoce que no bastan los parlamentos, congresos o cámaras para aceptar que se ha alcanzado la democracia, ya que existen otras instituciones de participación directa de la ciudadanía en las decisiones políticas, como la iniciativa popular, el referéndum, la revocación del mandato o el plebiscito, que van ganando su espacio en el inundo político actual, pero no es menos cierto que no se presentan como sustitutos del sistema de representación popular, sino como instituciones que acrecientan la participación ciudadana en ciertos momentos y campos específicos de las decisiones, aunque no sustituyen a las cámaras ni a otros cuerpos colegiados de representación.

Frente a esta presencia de los congresos y parlamentos en el ámbito político y ante la creciente conciencia de la necesidad de regular su funcionamiento y evitar en ellos el caos, y la necesidad de vivir en un Estado de derecho, han surgido reglamentos y leyes para regular la función de esos cuerpos colegiados y, por supuesto, en las mismas constituciones de los estados se incluyen reglas para su integración y para delimitar sus funciones y facultades.

Es indispensable que un cuerpo colegiado de magistrados públicos, representante del pueblo y con funciones dentro de la organización del Estado, esté dotado de reglas para su funcionamiento; de no haberlas, como sucedió en los primeros tiempos de la Asamblea francesa y como ha acontecido en no pocos congresos en el mundo, se cae en el asambleísmo y en la anarquía que impiden que las discusiones sean ordenadas, que se prolonguen indefinidamente las intervenciones de los oradores y que con frecuencia impidan que los votos de los representantes se tomen con una clara conciencia de lo que se discute, sin información suficiente y sin la libertad necesaria. Los gritos, las tomas de tribuna, los "mayoriteos", las consignas y el terror pueden llegar a sustituir las argumentaciones ordenadas y las votaciones libres y ampliamente informadas.

Por todo esto, la normatividad del proceso legislativo es indispensable; quienes hacen las leyes deben trabajar a su vez de acuerdo con las leyes y sus actos no pueden ser anárquicos ni desordenados.

El proceso legislativo, como todo proceso, está constituido por un orden lógico de actos, encaminados a un fin. Esos actos no pueden quedar al arbitrio de la voluntad de cada uno de los integrantes del Parlamento o Congreso. Para que se alcance el fin, que es la toma de decisiones colectivas mediante el voto de los parlamentarios, se debe seguir un proceso y éste no puede ser inventado sobre la marcha, ni improvisado, debe estar definiendo una norma, anterior al hecho o serie de hechos que se van a regular, de carácter general y obligatorio. Esa norma o conjunto de normas, constituyen lo que denominamos derecho parlamentario.

 

NATURALEZA  JURÍDICA DE LAS NORMAS PARLAMENTARIAS

Ante esta realidad, frente a la necesidad de que los órganos legislativos y sus funciones se ordenen hacia su fin y se sujeten a reglas, surgen interrogantes difíciles de responder; una de ellas es fundamental: ¿quién ordena a los que harán el orden jurídico?, ¿quién dicta reglas a quienes harán las reglas para los demás?, ¿quién constituye a los Constituyentes?

En este difícil tema, nos topamos también con el problema de la naturaleza de las normas parlamentarias: ¿cuál es esa naturaleza? ¿Cuál es su jerarquía en relación con la Constitución y con las demás normas derivadas de ella?

La respuesta correcta a estas interrogantes no deja de tener- dificultades teóricas, encuadradas en temas de la ciencia jurídica y además, de las posibles respuestas se derivan consecuencias prácticas y políticas que tienen una relación más o menos estrecha con los sistemas y las formas de gobierno que prevalecen en cada sitio y en cada tiempo.

Lo primero que se presenta a nuestro análisis es que hay diferencias entre las leyes destinadas a regular la vida y los actos de los gobernados y las leyes que se ocupan de regular la vida y los actos del órgano del Estado encargado de elaborar la legislación.

Un reglamento o una ley que organiza al órgano legislativo y ordena sus funciones,  por ese mismo hecho tiene por naturaleza especial y muy cercana necesariamente al ámbito constitucional; las normas parlamentarias se encuentran en tina jerarquía si deis porque regula la forma y los procedimientos mediante los cuales se elaboran y se hacen obligatorias las demás leyes.

Otra diferencie que ha inquietado a los estudiosos del tema es la confusión que se da en estas normas, entre sus autores y sus destinatarios; quien legisla es también quien deberá cumplir con la ley. El órgano legislativo legisla en materia parlamentaria para sí mismo, para regular sus propias funciones y para organizarse de manera autónoma.

Situación aparte es la de los congresos constituyentes, que al ser convocados por autoridades de facto, antes de la creación del derecho, reciben de éstas sus primeras y fundamentales normas para su funcionamiento. Quienes convocan a los Constituyentes lo hacen generalmente a partir de planes políticos, a los que por designarlos de algún modo tendríamos que denominar prejurídicos o preconstitucionales.

Pero ése es otro problema, más cercano a la sociología jurídica y al origen del derecho que a la definición de la naturaleza jurídica de las normas parlamentarias, sin desconocer que los congresos constituyentes, ante la necesidad de su propia autorregulación, inician por lo general sus trabajos dándose su propio reglamento de debates.

Respecto de la naturaleza jurídica de estas normas, es muy ilustrativo el catálogo de puntos de vista que recopila el estudioso español Antonio TORRES DEL MORAL, catedrático de Derecho Político, en su trabajo publicado en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid.

Esta enumeración de posibles definiciones es la siguiente:

1. Que los reglamentos parlamentarios son normas de naturaleza práctica y consuetudinaria.

Conjunto de resoluciones convencionales de la Cámara.

Meras prescripciones fácticas, incluso prejurídicas, que no forman un cuerpo normativo

Meros usos de corrección constitucional.

2. Prescripciones autonómicas, producto de la facultad estatutaria de una corporación que sólo obliga a sus miembros y que no integran el ordenamiento jurídico.

3. Prescripción casi autonómica, pero no del todo porque están ordenadas a la Constitución.

4. Normas de diversa naturaleza, dicen otros, según el Parlamento interpreta su independencia y los intereses estatales que le son propios.

5. Delegación legislativa no fiscalizable judicialmente.

6. Son reglamentos, dicen los más (de ahí su nombre deberían añadir).

Para unos, no son reglamentos administrativos sino jurídicos.

Para otros, son reglamentos de ejecución de la Constitución.

Reglamentos independientes. Dentro de éstos, más bien reglamentos de prerrogativa que reglamentos autónomos.

7. Son leyes su¡ generas, pero leyes; leyes materiales, pero leyes.

Al menos, actos con fuerza de ley, dicen otros.

En realidad, opinan unos terceros, tienen un valor superior a la ley porque se ordenan directamente a la Constitución; tienen materia Constitucional. y "condicionan el procedimiento legislativo.

Lo cierto es que hay una normatividad parlamentaria, que da forma-a la vida y a la actividad del Parlamento y que esa normatividad requiere, como se ve de la enumeración de Torres de Moran un estudio concienzudo y metódico, a la luz de la teoría jurídica por una parte y de la legislación vigente en cada país, por la otra.

 

INTENTO DE DEFINICIÓN

Las normas que rigen a una corporación, a un cuerpo colegiado que delibera y toma decisiones, que tiene una vida orgánica y una estructura, puede ser de dos clases: normas que el mismo cuerpo se da y que obligan a sus integrantes porque reciben su autoridad de la voluntad colectiva de ellos mismos y, normas extrínsecas, establecidas antes y fuera del cuerpo colegiado, que le dan existencia a éste y que tiene que acatar porque la autoridad le viene de fuera y está por encima de sus propias decisiones.

Esta primera distinción nos lleva a buscar en cada legislación u orden jurídico determinado, cuáles son las reglas que organizan al Parlamento y que éste no se da a sí mismo, y cuáles son las que él aprueba y respecto de las cuales, queda a su arbitrio crear y modificar,.

Evidentemente, las primeras son las normas constitucionales, que crean al órgano mismo de la legislación, así como al Ejecutivo y al Judicial; las constituciones de los estados incluyen reglas tanto sustantivas como procesales, que se ocupan de organizar al Poder Legislativo, establecen cómo se integra, determinan sus facultades y señalan a grandes rasgos cuáles son las etapas de un proceso legislativo.

Respecto de este primer grupo de normas del derecho parlamentario, no surgen dudas graves sobre su naturaleza jurídica: son normas que están integradas a la Ley Suprema, normas constitucionales, en el vértice de la pirámide invertida con la que KELSEN identifica a la estructura del Estado. Jerárquicamente, están por encima de todas las que no comparten su inclusión en el documento constitucional. Podemos decir que se integran a la parte orgánica de la Constitución y que, según el contenido específico de cada una de ellas, pueden ser sustantivas, si confieren facultades y funciones, o adjetivas o procesales si se ocupan de regular formas y procedimientos para el cumplimiento de esas funciones.

Pero no son las normas constitucionales las únicas que organizan y regulan la actividad Por debajo de esa misma jerarquía de normas se encuentran otras, que en México son la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y por debajo de ésta, el Reglamento 'Para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Hay otras leyes que se ocupan de algunos aspectos de las actividades del Congreso, como son la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

A partir de la llamada reforma política se incluyó en el art. 70 de la Constitución mexicana un párrafo que faculta al Congreso a expedir su propia ley, que regulará su estructura y funcionamiento interno, que determinará la forma y los procedimientos para la agrupación de los diputados según su afiliación de partido, y agrega una conclusión que más bien debería estar en la exposición de motivos que en el texto legal: "a fin de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en las Cámaras".

Este párrafo parece contradecir el principio de que los diputados son los representantes de la nación y en lugar de garantizar la libertad de los representantes, como se desprende del espíritu y de la letra de los otros preceptos relativos al Poder Legislativo, hace titular de un derecho a algo tan vago como puede ser "una corriente ideológica".

La ley del Congreso, continúa el art. 70 constitucional, "no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo para tener vigencia."

Este último párrafo es ciertamente el que da en nuestra legislación el dato preciso para distinguir a la norma que regula al Parlamento del resto de las leyes derivadas directamente de la Constitución.

Todas las demás, de conformidad con lo dispuesto por el art. 72 del mismo ordenamiento supremo, una vez aprobadas por ambas cámaras, senadores y diputados, se enviarán al Ejecutivo, que puede devolverlas sin aprobar en todo o en parte, o si el Ejecutivo está de acuerdo con la ley, promulgarlas y a mandarlas publicar en el Diario Oficial de la Federación, a efecto de que entren en vigor.

La excepción del art. 70, en favor de la ley del Congreso, establece primero que el Presidente no puede vetar esta ley, lo que indica que el constituyente permanente que reformó el art. 70, consideró que la ley especial incumbe a los miembros del Poder Legislativo, lo que implica que en dicha ley no se establezcan más que reglas aplicables a éstos; si en la Ley Orgánica del Congreso, se pretenderá establecer alguna obligación al Ejecutivo o al Judicial, o a los ciudadanos, en mi opinión, respecto de esa parte de la ley, el Presidente sí tendría derecho de veto o bien no generaría vinculación obligatoria.

La otra disposición definitorio de la naturaleza especial de la Ley Orgánica del Congreso, es que no requiere promulgación del Ejecutivo, sino que entra en vigor por la sola aprobación de las cámaras y obliga a los legisladores inmediatamente.

Estas dos características que analizamos, reitero, son la clave para determinar la naturaleza jurídica de las normas parlamentarias y a partir de ellas podremos intentar establecer tanto tina definición como una clasificación de las mismas.

En primer término, hay cinco tipos de normas parlamentarias, que corresponden a géneros diferentes de éstas:

NORMAS DE DERECHO PARLAMENTARIO

De carácter constitución

Ley orgánica

Leyes ordinarias con disposiciones parlamentarias

Reglamentos

Acuerdos Parlamentarios

Por otra parte, la diferencia específica de esas normas radica en su fin privativo o especial y en las características de sus destinatarios; el fin específico de las normas de derecho parlamentario es obtener de los integrantes del Congreso, conductas encaminadas a crear leyes y decretos aprobados en forma democrática y después de una amplia e informada deliberación y a obtener de los legisladores conductas dirigidas a que, tanto la deliberación como la posterior votación, se lleven a cabo con respeto a la libertad de los integrantes del cuerpo colegiado, en orden y con eficacia.

Por tanto, el fin específico de estas normas es el que las caracteriza y les da un contorno distintivo diferenciador de las demás leyes, contorno que se afina al considerar que los destinatarios, es decir, sus facultades y obligados, no son la generalidad de los integrantes del Estado, sino tan sólo el cuerpo especial y reducido que integra el Parlamento o Congreso.

En cuanto a su género próximo, las normas parlamentarias pueden ser extrínsecas o intrínsecas. Las primeras son las que forman parte de la Constitución y, por ende, el legislador común constituido no es el autor de ellas, el Congreso está obligado a aceptar y respetar las normas que, desde la Constitución, se ocupan de Organizar al Poder Legislativo y a conferirle sus funciones específicas, sus facultades y obligaciones.

Las otras normas son las que el Congreso se da a sí mismo, su propia ley Orgánica y los posibles reglamentos de debates, de organización interna, de comisiones y algunos otros.

Estamos entonces ante un tipo de normas para cuya definición partimos a la inversa de cómo en la lógica clásica se definen las cosas; no vamos del género próximo hacia la diferencia específica, sino en sentido contrario. Lo que distingue a la norma parlamentaria es un fin peculiar, su fin específico, mientras que su género próximo es diverso: unas normas son constitucionales, otras son leyes orgánicas, otras son leyes comunes con disposiciones aplicables a los legisladores y otras son reglamentos; diferentes jerarquías de leyes, unidas por el fin que las identifica. Entre los Reglamentos, podemos considerar a los acuerdos parlamentarios como una variedad sui generis.

A estas alturas, podemos ya establecer que las normas constitucionales relativas al Poder Legislativo están fuera del catálogo que hace el jurista español TORRES DEL MORAL; sin embargo, no dejan de ser estas leyes específicas, integrantes del cuerpo normativo encargado de organizar al Congreso. Lo mismo sucede con las leyes comunes que obligan al Legislativo, como la de la Contaduría Mayor de Hacienda o la del órgano Superior de Fiscalización que la sustituya y la de Responsabilidad de los Servidores Públicos.

En cambio, las leyes y los reglamentos parlamentarios sí caben dentro de varios de los apartados de la clasificación; en efecto, son prescripciones autonómicas producto de la facultad estatutaria de la corporación que integra el Congreso y que éste se da a sí mismo. Podemos decir también que esas normas tienen un límite en su autonomía, al estar supeditadas a la Constitución y, por tanto, ordenadas a ella. Son asimismo normas de naturaleza especial por su fin y por sus destinatarios, no son fiscalizables jurídicamente y ocupan, agregaríamos, un lugar especial dentro del orden de las leyes, inmediatamente después de la Constitución, por tratarse de las normas que se ocupan de la formación de las demás normas y de procedimientos para modificar la Constitución misma.

Los reglamentos tienen en especial algunas características que los distinguen como reglas de derecho procesal, ya que se ocupan principalmente de los detalles de los procesos de deliberación y votación.

Finalmente, como el último peldaño de la clasificación de las normas parlamentarias, existen los usos y cortesías que  aceptan y cumplen los integrantes del cuerpo colegiado, y los acuerdos parlamentarios encaminados a resolver, en el caso concreto, formas y procedimientos cuya interpretación no parezca clara, son, por tanto, necesarios pira la eficacia de los trabajos del Parlamento, aun cuando también pueden modificar y rehacer disposiciones reglamentarlas obsoletas o poco prácticas, por lo que en ese caso, serán equiparables a los reglamentos.

 

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