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CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN LOCAL: Los institutos de democracia semidirecta, limites y potencialidades para la expresión de demandas sociales archivo del portal de recursos para estudiantes |
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Britos, Nora
"La democracia directa, es decir, el sistema en el que los ciudadanos tienen el derecho de tomar las decisiones que les atañen, y no sólo el de elegir a las personas que decidirán por ellos, ha quedado como un ideal límite, cuya fuerza propulsiva no ha decaído..." N. Bobbio
Introducción
La categoría de ciudadanía ha cobrado una singular centralidad en el análisis político en la década de 1990. La clásica distinción entre dimensiones de la ciudadanía civil, política y social, que realizara Marshall refiriéndolas a un proceso de ampliación de derechos ha sido problematizada, en particular para América Latina. En análisis recientes sobre la ciudadanía en estos países, se advierte que no se ha producido una evolución paralela de los derechos, antes bien, se observan luchas para lograr la plena vigencia de las distintas dimensiones, en particular en lo que respecta a los derechos políticos y sociales. Los derechos políticos a la participación en la vida pública se instituyeron tardíamente para algunos grupos de la población, como es el caso de los derechos de la mujer (que recién a mitad del siglo XX pudo participar en elecciones en la Argentina) y sufrieron un permanente asedio materializado en las dictaduras militares.
El movimiento por el cual en América Latina los distintos derechos de ciudadanía fueron desarrollándose no es en absoluto lineal, antes bien, presenta algunos rasgos salientes que deben iluminarse con investigaciones particularizadas. Para Argentina, y en relación con los derechos sociales, Lo Vuolo señala que la expansión del Estado de Bienestar (y contraviniendo la experiencia de los Estado de Bienestar europeos) se produjo en contextos de prácticas políticas autoritarias y dictaduras militares. Como paradoja aparente señala "... uno de los períodos de mayor perdurabilidad de las instituciones democráticas, se ve acompañado por el desmantelamiento de aquéllas políticas públicas cuya función tradicional era proveer de legitimación al poder político administrativo". El signo de los noventa en Argentina parece ser el retroceso en los derechos sociales, al mismo tiempo en que se verifica una ampliación formal de los derechos políticos.
Consideramos que la democracia no sólo requiere del desarrollo de condiciones institucionales para el efectivo ejercicio de estos derechos y obligaciones, sino que además precisa que ciertas condiciones de vida de la población (como requisitos necesarios para el ejercicio de la ciudadanía) estén garantizados en un nivel satisfactorio. Esto es precisamente lo que señalamos como aparente paradoja: los requisitos para el ejercicio de la ciudadanía se ven amenazados en el período de mayor perdurabilidad de la institucionalidad democrática. Desde esta perspectiva, cobra centralidad la tensión entre las reformas económicas en curso que tienden a ser socialmente excluyentes, y los procesos de democratización política que intentan perfeccionar los mecanismos de representación política, dirigiéndolos a la inclusión de nuevos actores.
En este marco de exclusión social e inclusión política, la investigación se orientó a problematizar aspectos emergentes y a nuestro entender, novedosos, de esta tensión. Uno de estos aspectos lo constituye el surgimiento de nuevas formas de participación política que se instituyeron en América Latina en particular en la década de 1990, década signada por un proceso de reforma constitucional en la que se incorporaron nuevos derechos de participación política.
Al mismo tiempo, el nivel local adquirió una importancia sin parangón. Ante la nueva configuración de las políticas sociales promovidas desde el Estado nacional, que implicaron una importante transmisión hacia las jurisdicciones menores de la atención de los problemas sociales (aunque sin una correlativa transmisión de recursos para atenderlos), cobra interés la pregunta sobre la capacidad de los instrumentos de participación semidirecta para lograr un proceso de ampliación de la esfera de ciudadanía política.
Como señala Smulovitz, lo que acontece en la esfera política no depende sólo de las formas institucionales de participación, sino de estructuras más profundas relacionadas con la organización de la sociedad para la articulación de sus intereses. Pero precisamente las formas institucionales de participación que se ofertan desde el Estado, y los canales que se logren establecer desde la sociedad civil, deben ser tematizados, ya que no es posible sostener que las formas de participación sean neutrales con respecto a las posibilidades de transformar, a través de la participación, las asimetrías de recursos y poder vigentes. Es decir, es preciso identificar si el tipo de institucionalidad vigente puede ser utilizado para incidir en la política por parte de distintos movimientos sociales y en particular, de los sectores más vulnerados por la crisis económica y las transformaciones estructurales de la sociedad, esto es, discutir las condiciones de implementación, viabilidad y eficacia de los mecanismos introducidos en la legislación vigente.
De los análisis sobre esta temática de la ampliación de la participación ciudadana a nivel local, se pone en evidencia que los mecanismos institucionales que crean nuevos canales de relación con la sociedad desde la esfera estatal, presentan en América Latina en los `90 dos tendencias paradigmáticas:
Analizar la reglamentación de los derechos, la organización administrativa y las prácticas participativas de los ciudadanos, (que en su conjunto configuran estructuras institucionales que cristalizan diferentes formas de ciudadanía y democracia), nos permitió establecer algunos nudos críticos en la evaluación de los potenciales democráticos de estos institutos. La participación pertinente a este estudio es la que se realiza a través de los canales institucionales abiertos para la intervención directa de los ciudadanos en la producción de leyes o de políticas gubernamentales.
En la presente investigación indagamos, entonces, acerca de las medidas institucionales que se han tomado en la Municipalidad de Córdoba (Provincia de Córdoba, Argentina) para favorecer el ejercicio de los derechos ciudadanos vinculados con la democracia semidirecta; se identificaron las dificultades de tipo legal y administrativo a que se enfrentan las prácticas ciudadanas tendientes al ejercicio de estos nuevos derechos ciudadanos, y se exploraron las evaluaciones de los concejales sobre estas dificultades.
En un segundo momento, se analizaron las prácticas ciudadanas que se desarrollaron intentando ejercer estos derechos; y los sujetos que las protagonizaron.
La elección del tema se vincula a la idea de que la representación política, si bien resulta indispensable en las democracias modernas, es una institución deficiente para expresar la necesaria ampliación de la participación ciudadana en los asuntos públicos. La ciudadanía política se conquista, es una actividad de creación, y entendemos que la democratización profunda de la sociedad y el estado tiene como deuda la ampliación de la participación de los ciudadanos en el ámbito reflexivo de espacios públicos de distinta índole. Consideramos que la profundización de la democratización debe implicar el ingreso directo de los ciudadanos a la función legislativa y a la participación en la producción de políticas gubernamentales.
Este estudio se limita a la participación institucional en la actividad legislativa local, tomando como mecanismos institucionales las figuras de referéndum, consulta popular, iniciativa popular y revocatoria de mandatos. Ello no implica desconocer que en otros ámbitos el ejercicio de formas de democracia directa puede asumir la forma de autogestión, consejos populares, asambleas, experiencias que han sido desarrolladas en otros países y de las cuales se podrían extraer valiosas ideas acerca de la democratización a nivel societal.
En lo que respecta a la participación de los usuarios en la gestión de servicios públicos o participación administrativa, entendemos que la figura del ciudadano se diluye en la de consumidor, usuario, o contribuyente, figuras en las que desaparece la noción de asunto público como asunto que involucra a la colectividad, y prevalecen los intereses particulares.
Finalmente, se intenta aportar elementos al debate sobre si estas formas de participación política tal como existen en la actualidad logran o no un proceso de ampliación de la esfera de ciudadanía política, contribuyendo al debate sobre la participación en distintas esferas de actuación de la sociedad civil. Esperamos que los hallazgos contribuyan a revisar y evaluar, tanto desde los espacios académicos como de actuación de diversos movimientos sociales, las herramientas de transformación de la sociedad con las que se cuenta en la actualidad.
Consideraciones sobre la participación democrática. Ciudadanía y democracia en América Latina
La relevancia que cobra el concepto de ciudadanía en el análisis teórico y político en los noventa se vincula su capacidad de articular los debates sobre justicia y pertenencia comunitaria. A ello se agrega que permite avanzar en la problematización de temas que desde los ochenta han sido clave en la discusión en ciencias sociales en Latinoamérica, como es el debate sobre la democracia, y sobre la participación social. En este sentido, numerosos autores señalan la tensión creciente entre procesos económicos excluyentes, al mismo tiempo que la reforma política propiciada en la región tiende a la búsqueda de nuevos mecanismos de integración y articulación política. En este sentido, entendemos que la tensión se está resolviendo con una inclusión segmentada en la ciudadanía para un vasto conjunto de la población.
En estos países, la expansión del conjunto de derechos de ciudadanía ha estado ligada al problema de la democracia adicionalmente, porque la democracia como régimen tuvo una trayectoria marcada por la recurrencia de los golpes militares, lo que ha implicado un proceso de conquista de derechos y retroceso en su ejercicio, según los momentos. Como señalamos, para América Latina y para Argentina en particular, el momento de mayor perdurabilidad de las instituciones democráticas se ve acompañado por una importante pérdida de los componentes de la ciudadanía social. Esta constatación de un doble movimiento mediante el cual la institucionalidad democrática se instala y perdura, al mismo tiempo en que algunos de los mayores logros vinculados a compromisos sociales de integración se diluyen, ofrece un sombrío horizonte en la evaluación de la capacidad de los derechos políticos para actualizar articuladamente las necesidades sociales de sectores de población muy amplios que han quedado excluídos en los procesos de modernización social acaecidos en los últimos años.
Esta modernización excluyente se realizó bajo el signo del neoconservadurismo, caracterizado por tres componentes: una política económica orientada hacia la oferta, la preocupación por la ingobernabilidad (expresión que hace alusión a la necesidad de reducir los costes de legitimación del sistema político) y por último, una política cultural dirigida a la despolitización de la opinión pública.
Algunos de los resultados de la modernización económica y social desarrollada bajo el signo del neoconservadurismo, son la constatación creciente de una importante segmentación y fragmentación de la sociedad, un aumento de la pobreza y la desigualdad social y nuevas formas de exclusión (informalización de la economía, del empleo, pérdida de principios universalistas en el campo de las políticas sociales y erosión de representaciones sociales que servían de anclaje a identidades colectivas).
Como señala Lechner, América Latina se encuentra transitando un período marcado por dos coordenadas: procesos de modernización y procesos de democratización. La modernización se refiere a la nueva complejidad de la sociedad (en la que hay cada vez más campos de vida social diferenciados y autónomos en su racionalidad y dinámica); al mismo tiempo que se ha producido un cambio en la matriz de la organización social, con la emergencia del mercado como mecanismo principal de asignación de recursos. El mercado, sin embargo, no produce integración social. La integración social debería provenir de los procesos de democratización, que no pueden contraponerse a la modernización. Si, siguiendo a Lander, la tematización de la democracia en América Latina se volvió central en las ciencias sociales, en especial, en el cono sur, hacia 1985; los debates actuales sobre la democracia han incorporado la creciente complejidad de la experiencia de modernización y exclusión social. Si hacia 1985 se produjo una revalorización de la idea de democracia, en contraposición con la experiencia de los regímenes militares autoritarios y el concepto de transición a la democracia se convirtió en el concepto clave que recorrió los debates, en los últimos años adquiere relevancia el análisis de la democratización asociada a contextos de profundas crisis económicas, que parecen ser la constante en la última oleada democrática. Las investigaciones realizadas en la región en los noventa se vinculan predominantemente con la calidad de las democracias, con la evaluación de su alcance y con la preocupación por la tensión entre exclusión económica e integración social y política.
Participación política y ciudadanía
En este marco, situamos la discusión sobre la profundización del proceso de democratización. Mientras que la tendencia actual apunta a una "democracia electoral", creemos pertinente explorar su potencial como principio de organización. Nun destaca que los derechos políticos no consisten solamente en el derecho al voto, sino que comprenden el derecho a ser elegido, a hacer propaganda política, a acceder a la información política y a participar en el espacio público, por lo que "la ciudadanía no está asegurada si no se dan determinadas condiciones sociales que permitan ejercer los derechos" .
Nun señala que "la posibilidad misma de ejercer la protesta no está disponible para cualquier grupo social en cualquier momento o lugar". De igual modo, los recursos simbólicos, organizativos y económicos requeridos para participar políticamente e incidir en los espacios públicos no están uniformemente distribuídos. Numerosos autores señalan la relación directa entre pobreza material y dificultades asociativas. Si la participación social requiere de precondiciones básicas que la dificultan seriamente, es preciso señalar además que la experiencia histórica se actualiza ante los intentos organizativos o participativos. Así, las formas tradicionales de relacionamiento político clientelar, y la figura de la "promesa electoral" configuran las prácticas actuales contribuyendo a lo que podemos denominar "deserción civil", especialmente remitida a aquéllas organizaciones centrales de la democracia liberal que se sitúan entre el estado y la sociedad civil y cuya tarea sería la de unificar la formación de opinión y de intereses sociales: los partidos políticos. Esta desazón democrática se vincula, a nuestro entender, con una crisis de la representación política, al menos tal como se configuró en nuestros países. Considerando que la representación política es indispensable en las sociedades modernas, parece no obstante, una institución deficiente para expresar con fidelidad la voluntad popular. Pero si se considera que la representación política muestra signos de agotamiento en sus formas tradicionales, ¿cómo conciliar la relevancia de la política como el modo que tiene una sociedad de actuar sobre sí misma, con las instituciones realmente existentes que cada vez más parecen no expresar a la ciudadanía?. La idea que nos orienta en este trabajo es la de una recuperación de la política que permita modificar, a través de la acción ciudadana, las condiciones de inequidad social ya que, como señala Habermas "sólo los derechos de participación política fundan esa posición jurídica reflexiva,... la utilización efectiva de un papel activo de ciudadano a través del cual el individuo puede introducir un cambio democrático de ese su propio status".
Entonces, además de la plena vigencia de los derechos de participación política de los ciudadanos, que en nuestro contexto se asocia a la recuperación de las instituciones democráticas, se torna importante evaluar bajo qué condiciones es posible que los ciudadanos se preocupen por lo público y dónde se aprende la participación ciudadana. En lo que respecta a este último aspecto, distintas tradiciones teóricas, sitúan en distintas instituciones la "educación para una ciudadanía activa". Así, para los partidarios de la democracia participativa, la clave para el desarrollo de una ciudadanía activa y responsable se encuentra en la participación política misma, que enseñará la responsabilidad y la tolerancia. La crítica más frecuente a esta posición es que disuelve el problema de la ciudadanía en el de la democracia.
Para algunos autores, la actividad política tiene un valor intrínseco, la vida política es superior a cualquier otra forma privada de acción (profesional, familiar, etc.) y debe ocupar el centro de la vida de las personas. Para Kymlicka y Norman, esta concepción está en conflicto con la forma corriente de entender hoy la vida buena para la mayor parte de la ciudadanía.
Desde otras perspectivas emergentes, se sostiene que en las organizaciones voluntarias de la sociedad civil tales como asociaciones, grupos de apoyo, cooperativas, aprendemos las virtudes del compromiso mutuo. Por lo tanto, la participación en la sociedad civil sería una de las primeras obligaciones de la ciudadanía.
Finalmente, para numerosos teóricos, especialmente liberales, el lugar donde se aprenden las virtudes ciudadanas es la escuela. Según estos autores, las escuelas deben enseñar a los alumnos cómo incorporar el tipo de razonamiento crítico y la perspectiva moral que definen la razonabilidad pública.
Pero, como señalamos, no se trata sólo de colocar el acento en cómo lograr que los ciudadanos se comprometan en la participación pública, sino que se deben poner en cuestión los canales institucionales de participación. Consideramos que "para que la democracia prospere se ha de reinterpretar como un fenómeno doble en el que avance, por una parte, la reforma del poder estatal y, por otra, la reestructuración de la sociedad civil. Esto entraña reconocer la necesidad de lo que he llamado en otro lugar un proceso de ‘doble democratización’: la transformación interdependiente del Estado y de la sociedad civil". El problema de la representación y el de la participación ciudadana son los temas clave, según Cunill Grau, que deben ser considerados en vistas a una democratización del Estado y de la sociedad. En cuanto a la representación y la participación social, consideramos relevante la perspectiva de Cunill, quien plantea que la participación ciudadana en la construcción de ámbitos públicos como participación política no mediada por partidos, sino como intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas, requiere la evaluación crítica de los arreglos institucionales que se han instituído desde la esfera estatal para ampliar la esfera pública. Asumiendo que la tarea específica de los partidos políticos es la de encaminar demandas y representar intereses, los partidos no detentan el monopolio de la acción política democrática. En una democracia, deben ser posibles distintas formas de participación política.
Para poder realizar una evaluación crítica de los canales de participación y de intervención de los ciudadanos en lo que consideramos espacios públicos, debemos realizar algunas precisiones conceptuales.
Siguiendo a Fraser, entendemos por espacios públicos los espacios de deliberación sobre asuntos comunes, donde predomina la interacción discursiva y la argumentación sobre los problemas que dan origen a la preocupación común. Los espacios públicos no pueden ser asimilados al estado: en la medida en que pueden ser espacios de crítica al estado. Tampoco pueden asimilarse al mercado, ya que son espacios para la deliberación, no para la compra o venta ni para la utilización de criterios estratégicos.
Por consiguiente, este concepto de ámbito público nos permite diferenciar entre aparatos de estado, mercados económicos y asociaciones democráticas. A nuestro entender, esta diferenciación es esencial para la teoría democrática. Los ámbitos públicos pueden constituirse en forma de instituciones de administración propia, estableciendo esferas de autogobierno y formas de democracia directa y cuasi-directa en organizaciones de la sociedad civil. Las instituciones con administración autónoma, sean estatales o no, podrían formar su público interno, es decir, la participación de quienes están involucrados en esas tareas en la toma de decisiones.
Para la evaluación de los potenciales democratizadores de los ámbitos públicos, se requieren otros componentes: si consideramos que la igualdad social es una condición necesaria para la democracia política, evaluar canales de participación sólo desde una perspectiva formal (esto es, que no haya barreras formales al acceso a la participación en ámbitos públicos) no es suficiente para que consideremos que se puede lograr paridad participativa. En las sociedades estratificadas, es preciso tematizar las formas de desigualdad para considerar las posibilidades acceder a espacios de deliberación por parte de distintos sectores sociales. La democracia política requiere de una igualdad social sustantiva. Esto implica que debemos analizar si todos los grupos sociales, y en particular, los grupos desfavorecidos, pueden utilizar los canales institucionales y participar en distintos ámbitos públicos del mismo modo que los grupos con mayor poder o recursos.
Otro aspecto a evaluar consiste en que no necesariamente existe un único espacio público, sino que sólo de la discusión entre una pluralidad de públicos en competencia es posible introducir transformaciones políticas: si consideramos que el espacio público más relevante en una ciudad es su parlamento local o concejo deliberante, sólo la existencia de organizaciones barriales, vecinales, o asociaciones que funcionen como ámbitos públicos puede promover otros intereses y discusiones que incidan en el ámbito público del "parlamento" local. Esta consideración se desprende de las dificultades evaluadas en el punto anterior, que refieren a las desigualdades sociales y a las desiguales condiciones de acceso a la deliberación pública para los distintos grupos sociales. Además, los distintos sectores y en especial, los sectores estructuralmente desfavorecidos en los actuales procesos de modernización excluyente, requieren contar con sus espacios de deliberación en los que definan y expresen sus necesidades y demandas.
Un aspecto que consideramos clave en la evaluación es la relativa a las materias que podrían formar parte de la deliberación pública y de las demandas sociales: no debería haber ninguna frontera ya dada naturalmente para determinar qué asuntos son de carácter exclusivamente privados, y cuáles son los de carácter público. No compartimos tampoco la posición tecnicista según la cual sólo los expertos deben aportar soluciones a los problemas sociales.
Por otra parte, el bien común y lo público son conceptos que históricamente han tenido límites cambiantes. Precisamente, los límites se han modificado en la medida en que más asuntos han pasado a tematizarse colectivamene: sólo a partir de la deliberación y la controversia discursiva, debería decidirse al respecto, y que no puede haber límites previos fijados que dejen fuera de tematización cuestiones que, aunque en el pasado pudieran haber sido privadas, ahora pueden ser objeto de deliberación. La distinción entre público y privado, ha funcionado como obstáculo implícito, impidiendo por mucho tiempo que los grupos subordinados puedan modificar su situación. Esta distinción ha dificultado que, por ejemplo, asuntos como la violencia doméstica sean tratados como problemas sociales y no familiares o individuales, ocultando por mucho tiempo una de las más graves situaciones que afectan a las mujeres.
Si, como señalamos, los parlamentos son los ámbitos públicos fuertes más relevantes con que se cuenta en la actualidad, y en el espacio local el parlamento es el Concejo deliberante, se destaca que, de todos los instrumentos introducidos en la Carta Orgánica Municipal que permiten incidir en ese ámbito público por parte de ciudadanos, sólo la Iniciativa popular legislativa puede ser considerada el instrumento más relevante de los nuevos institutos de democracia semidirecta. Esto, en virtud de que el origen de la iniciativa es la cuestión postulada por los ciudadanos, de los que depende la formulación de la ordenanza. Es decir, los ciudadanos asumen una función legislativa, que representa la forma más importante de incidir sobre los arreglos institucionales vigentes.
Consideramos que hay dos orientaciones marcadas en la apelación a la participación ciudadana: la que tiende a la mercantilización de la participación y que se materializa en las propuestas de control sobre los servicios públicos de los ciudadanos en tanto clientes o consumidores; y la politización de las relaciones sociales, que implica la constitución de espacios públicos tanto como auto organización de los ciudadanos en torno a distintas cuestiones, o bien como conformación de consejos autónomos al interior de las instituciones estatales, que permita la inclusión de intereses usualmente excluídos en la deliberación pública.
Los institutos de democracia semidirecta
Los procedimientos de la democracia directa o semidirecta tienen que ser evaluados en el marco global de las instituciones de la democracia representativa. En los estados modernos, la relación entre ambas formas de democracia tiende a ser más complementaria que antagónica. Funcionan más como correctivos que como pilares de la vida democrática moderna.
A la democracia representativa que rige como forma de gobierno, se le han agregado un conjunto de institutos que se supone contribuyen a canalizar una mayor participación ciudadana. La mayor parte de los especialistas clasifica a los instrumentos de la democracia directa en tres categorías: el referéndum, la iniciativa popular y la revocación de mandatos. Autores suizos y franceses denominan a esta conjunción de democracia representativa y directa "democracia semidirecta"; en Estados Unidos se denomina a estos institutos direct legislation (legislación directa).
Si bien hay frecuentes ambigüedades en la utilización de los términos referéndum y plebiscito, generalmente se los utiliza como sinónimos. Tanto el plebiscito como el referéndum son entendidos como expresión de la opinión o de la voluntad de los ciudadanos –en votación libre y secreta- sobre una medida que fue o podrá ser adoptada por los poderes constituidos, sea en el plano nacional o local. El referéndum es el proceso por el cual los ciudadanos votan por "si" o por "no" a un proyecto de ley.
Frey señala que la iniciativa popular es el procedimiento que permite a los ciudadanos proponer una modificación legislativa o una enmienda constitucional, al formular peticiones que tienen que satisfacer determinados requisitos. Es decir es un referéndum que se origina fuera del establishment político y pretende algo nuevo. Ubica a la iniciativa popular como una subcategoría del referéndum, en la cual la propuesta sometida a votación tiene su origen en un grupo de ciudadanos. Por iniciativa popular legislativa se entiende siempre el mismo mecanismo, que incluye un proceso de participación complejo, que va desde la elaboración de un texto de ley o de ordenanza, hasta la votación de una propuesta, pasando por los momentos de la campaña y la recolección de firmas, y por la evaluación de su constitucionalidad. En general, no hay grandes discrepancias entre los autores en cuanto a este instituto.
Mesquita Benevides señala que la distinción entre plebiscito y referéndum no es muy clara. El uso del primer término es más antiguo y deriva directamente de las prácticas romanas de legislar por vía de consulta a las tribus de la plebe de Roma.
La noción de referéndum aparece más tarde (finales del siglo XIX), proviene de la locución latina ad referendum, que alude a la práctica de referir ciertas cuestiones de gobierno al pueblo. Para la autora, el referéndum se vincula a la deliberación sobre actos previos de los órganos estatales, para ratificar o rechazar leyes en vigor o proyectos de ley, o normas constitucionales. El plebiscito sería una consulta de "carácter general" o pronunciamiento popular sobre hechos o eventos (y no actos normativos), que por su carácter excepcional, no cuentan con una prescripción constitucional, aunque tampoco queda muy claro el criterio de demarcación entre regular y excepcional. El referéndum popular es aquél en el cual hay que someter una nueva ley al electorado, como parte del mecanismo de ratificación. Se trata de un pronunciamiento ciudadano sobre un texto de ley o sobre una medida particular del gobierno.
La revocación de mandato es el instituto que permite a los votantes separar a un representante de su cargo público mediante una petición que debe satisfacer ciertos requisitos. Se trata de una variante invertida de la elección de representantes: a partir de una petición popular que debe reunir ciertos requisitos, se somete a la aprobación de los votantes la permanencia en su cargo o la remoción de un representante electo antes del plazo determinado por la ley.
En Argentina, la Constitución sancionada en 1853 establecía claramente en el artículo 22 que "el pueblo no gobierna ni delibera sino por medio de sus representantes", por lo que la introducción de mecanismos de democracia directa o semidirecta se consideraba inconstitucional. La reforma de 1994, si bien no modifica el artículo 22, incorpora en el texto la iniciativa de leyes y la consulta popular. Molteni señala que la iniciativa sólo asegura el derecho de los ciudadanos a presentar proyectos de leyes que deberán ser tratados por los órganos representativos, sin ser puestos a consideración del electorado. Adicionalmente, la Constitución limita las materias que pueden ser objeto de iniciativa, "...excluyendo justamente materias que pueden afectar esencialmente el marco institucional en el que actuan los ciudadanos (reformas constitucionales o aprobación de tratados internacionales), o aquellas que podrían proveer un mecanismo de control sobre el gobierno (relativas a tributos o presupuesto). Mientras tanto, las consultas sólo pueden ser promovidas a instancias de los poderes Ejecutivo o Legislativo".
La Constitución de la Provincia de Córdoba, sancionada en 1987, incorpora el derecho de iniciativa en su artículo 31, restringiendo también las materias. No pueden ser sometidos a este procedimiento proyectos de leyes concernientes a reformas de la Constitución, aprobación de tratados, tributos, presupuestos, creación y competencia de tribunales. También incorpora la Consulta popular para asuntos de interés general para la Provincia. E incorpora el Referéndum para la cesión o abandono de parte del territorio provincial o fusión de municipios (artículo 32).
El artículo 180 reconoce la existencia del Municipio como "...una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional". El texto constitucional establece además, que las ciudades pueden dictar sus cartas orgánicas, las que deben asegurar los derechos de iniciativa, referéndum y revocatoria de mandatos.
La ciudad de Córdoba incorporó en su Carta Orgánica la consulta popular, la iniciativa popular, el referéndum y la revocatoria como formas de democracia semidirecta.
Podemos señalar que los derechos de Iniciativa Popular y Revocatoria de mandatos son los que pueden tener su origen en propuestas de los ciudadanos, no así la Consulta Popular y el Referéndum, que son atribuciones del Ejecutivo Municipal y del Concejo Deliberante. Es decir, los instrumentos que los ciudadanos podrían utilizar para incidir en la vida política de la ciudad y cuyo contenido tendría origen en la ciudadanía son los dos primeros. En especial la Iniciativa, que corresponde a una proposición novedosa que los ciudadanos plantean para su aprobación en el Concejo. La Revocatoria de mandatos tiene un carácter de sanción, no obstante, es un instrumento muy valioso ya que actualiza la noción de quienes han sido electos, tienen un mandato que cumplir, aunque éste no sea imperativo.
En 1995, la Convención Municipal Constituyente, sancionó la Carta Orgánica Municipal de la Ciudad de Córdoba. La Carta establece como responsabilidad Municipal "la creación de institutos y organizaciones necesarios que posibiliten el ejercicio de los derechos de participación política y social". El preámbulo sostiene que el objeto de la Convención es "...organizar el Municipio como garante de la libertad, la justicia social y el sistema representativo, republicano, democrático y participativo...".
Los institutos de democracia semidirecta en la Carta Orgánica Municipal
El Título Tercero se dedica a los institutos de democracia semidirecta. El Capítulo I, artículo 142, establece que el Concejo Deliberante o el Departamento Ejecutivo pueden convocar a Consulta Popular. La Consulta Popular es el instituto por el cual los ciudadanos son convocados para manifestarse sobre un proyecto legislativo. Puede ser vinculante, cuando la aprobación ciudadana la convierte en ley de promulgación automática, o no vinculante, cuando requiere aún intervención legislativa.
El Capítulo II, artículo 143, trata sobre la Iniciativa Popular. Sostiene que los electores tienen el derecho de Iniciativa Popular para presentar proyectos de ordenanza. La Iniciativa Popular es el instituto por el cual los electores pueden proponer legislación municipal, es decir, formular ordenanzas. Admite entonces la participación ciudadana en un terreno anteriormente exclusivo de los concejales.
No pueden ser objeto de Iniciativa Popular las siguientes materias:
a. Reforma de la Carta Orgánica.
b. Celebración de convenios y acuerdos intermunicipales e interjurisdiccionales.
c. Creación y organización de Secretarías del Departamento Ejecutivo.
d. Presupuesto.
e. Tributos.
f. Contravenciones.
h. Partidos Políticos.
i. Todo asunto que importando un gasto no prevea los recursos correspondientes para su atención.
Se establece además en la Carta que toda iniciativa debe acreditar el aval de por lo menos el uno por ciento (1%) de los electores.
El Capítulo III, trata la figura de Referéndum Popular. El Referendum Popular es el instituto por medio del cual se somete a la ciudadanía una propuesta de resolución de un órgano del poder municipal, para que la apruebe o la rechace.
El artículo 144, está dedicado al Referéndum Facultativo, y establece que el Concejo Deliberante puede someter a Referéndum un proyecto de ordenanza. También el Poder Ejecutivo puede llamar a Referéndum. Puede ser facultativo u obligatorio, siendo obligatorio en casos de desmembramiento o fusión del territorio, enmiendas a la Carta Orgánica. La aprobación por el electorado a simple pluralidad de sufragios lo convierte en ordenanza, la que no puede ser vetada.
El Capítulo IV, en su artículo 146, establece las condiciones para proceder a una Revocatoria.
La Revocatoria es el derecho de los electores de hacer cesar al titular de una función electiva antes que expire su mandato mediante una votación especial.
La Revocatoria puede ser promovida por no menos del diez por ciento (10%) del electorado para revocar los mandatos a las autoridades municipales electivas. Para que la Revocatoria prospere es necesaria la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos. La participación del electorado es obligatoria. El pronunciamiento popular está referido exclusivamente a la destitución de las autoridades sometidas a Revocatoria.
La reglamentación de los institutos introdujo mayores restricciones formales.
El marco institucional
A partir de la indagación realizada, es posible establecer que no se crearon oficinas de información sobre los institutos de democracia semidirecta, ni en el Departamento Ejecutivo ni el Concejo Deliberante. A pesar de la complejidad que revisten los procedimientos para poner en práctica los institutos, no se han producido modificaciones organizativas que faciliten la orientación de los ciudadanos enfrentados a la posibilidad de ejercitar estos nuevos derechos de participación política.
La previsión tomada consiste en que las presentaciones de iniciativa popular se realicen en la mesa de entradas del Concejo Deliberante.
La Secretaría Legislativa indicó que, de todos modos, no se realizan consultas sobre requisitos para presentar iniciativas, siendo un tema que parece ser en general desconocido para la ciudadanía.
Resulta significativo que, por el contrario, se hayan creado oficinas de atención al consumidor y al vecino. Ello podría tomarse como indicador (aunque no es el objeto de este estudio investigar las diferentes orientaciones normativas que han prosperado en cuanto a la participación de los ciudadanos en el Municipio) de la preponderancia adquirida por la perspectiva de la mercantilización de las relaciones: el usuario o el consumidor, o el vecino en tanto contribuyente son los sujetos que pueden realizar reclamaciones legitimadas organizacionalmente.
La participación efectiva en Córdoba
Desde la sanción de la Carta Orgánica Municipal, y de la Ordenanza que reglamenta el ejercicio de los derechos vinculados a los institutos de democracia semidirecta, sólo una Iniciativa Popular fue presentada al Concejo Deliberante para su tratamiento.
Se trata del Proyecto que lleva el N° interno 16.960, presentado ante el Concejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba el 23 de Marzo de 1998. Este proyecto por Iniciativa Popular, propone, en su artículo 1° que "El Departamento Ejecutivo llamará inmediatamente a Licitación Pública Nacional para otorgar la concesión del Servicio Público de Transporte Urbano de Pasajeros mediante ómnibus (T.U.P.) en los corredores de servicio cuya relación contractual con los concesionarios haya quedado extinguida". Fue elaborado con motivo de la propuesta de prórroga de las concesiones que el Departamento Ejecutivo Municipal giró al Concejo Deliberante para su tratamiento.
El Proyecto fue desestimado a raíz del despacho conjunto de las comisiones de Legislación General, Negocios Constitucionales, Peticiones y Poderes y Servicios Públicos. En dicho despacho, se considera formalmente improcedente, al no reunir los requisitos de admisibilidad exigidos en los artículos 7 inciso c) (que impone la inclusión de planillas con nombre, apellido, domicilio, documento y firma autenticada de cada uno de los firmantes); y 9 (que expresa que cada hoja de firmas deberá tener incorporada en su texto un resumen del proyecto que se impulsa).
El Concejo Deliberante por Ordenanza 9886 desestimó la propuesta, en Abril de 1998.
Los empleados de la mesa de entradas del Concejo Deliberante que fueron entrevistados, recordaban claramente el expediente y la situación producida en la presentación, debido a la enorme cantidad de fojas (que incluían la mil ciento veintisiete planillas de firmas de peticionantes) que constituían la iniciativa legislativa. No había antecedentes en cuanto a presentaciones de este tipo, aunque se pudo relevar que los ciudadanos presentan innumerables notas relativas a todo tipo de problemáticas para que sean tratadas por los legisladores. Es significativo que la mayor parte de las solicitudes son impulsadas individualmente por ciudadanos, y en menor medida por grupos de vecinos.
Pudo establecerse que el mecanismo de participación fue utilizado por primera vez a instancias de concejales del Partido Justicialista, ante la solicitud de orientación que formularon un grupo de dirigentes de centros vecinales, quienes se habían movilizado por las demandas recibidas en los barrios sobre el funcionamiento deficitario del servicio público de transporte. Como el Partido no hizo suyo el reclamo en su conjunto, se orientó a estos dirigentes para la formulación de la iniciativa popular. Los dirigentes, en su mayoría, también formaban parte del partido en cuestión. Cabe señalar que si bien este tipo de práctica resulta frecuente en los países que hace tiempo cuentan con mecanismos de democracia semidirecta, consideramos que no es precisamente esa la orientación que consideramos relevante.
Evaluación de los Concejales
Los Concejales entrevistados, pertenecientes a los distintos partidos con representación legislativa, fueron en general excépticos con respecto a la evaluación de los institutos. Si bien no fue expresado, la inclusión de las nuevas formas de democracia semidirecta en la Carta Orgánica Municipal pareció obedecer más a un espíritu de época que a una propuesta de reforma de los canales de expresión políticos de la ciudadanía.
Como concepción general, todos los entrevistados indicaron que resulta muy importante que existan estas posibilidades de expresión por parte de los ciudadanos. Ahora bien, al precisar el alcance que debería tener la expresión ciudadana, aparecen importantes sesgos en contra de la democracia directa.
Con distintos matices en lo que respecta al papel del ciudadano, se puede señalar que los ediles consideran que la función legislativa debe radicar en los representantes. No parece concebible una extensión a los ciudadanos comunes de la capacidad deliberativa, ni que la preocupación por lo público pueda ser parte de la actividad ciudadana.
En lo que respecta a las restricciones en materias, y las "dificultades" procedimentales, los ediles evaluaron que no se trata de trabas, sino que se trata de mecanismos que garantizan la validez y transparencia de los actos. Una especie de "frenos" o "contrapesos" que operan como filtro de modo que sólo alguna iniciativa realmente relevante y con un peso importante en la opinión pública pueda ser elevada.
La restricción de las materias que pueden ser objeto de iniciativa no se considera tal, en la medida en que predomina una concepción técnica: hay temas (en nuestro caso, casi todos los de importancia social) que requieren un conjunto de saberes específicos y la intervención sobre los mismos no puede ser dejada al común de los ciudadanos.
Ante la pregunta sobre qué cuestiones podían ser introducidas a través de iniciativa popular, no fue posible, por parte de los concejales entrevistados, señalar materias que sean de interés de los ciudadanos y que puedan ser promovidas mediante tal instrumento.
A los fines de facilitar el acceso de los ciudadanos a la promoción de iniciativas, los concejales consideraron que era necesario hacer conocer estos nuevos instrumentos, tomando como una de las causas de la escasa utilización de los mismos el desconocimiento y falta de difusión, además de la apatía de los ciudadanos.
Otra propuesta que surgió de los concejales en las entrevistas, fue la de introducir modificaciones a la reglamentación vigente para facilitar la autenticación de las firmas en los Centros de Participación Comunal (CPC).
Resultó significativo, además, que los concejales entrevistados compartieran una cierta prevención con respecto a la utilización "política" de los institutos, en particular de la iniciativa. Una frase ilustrativa al respecto fue la afirmación de que "...la iniciativa tiene un condimento político".
En lo que respecta a la no utilización por parte del Concejo de las Consultas Populares o de Referéndums, las respuestas fueron variadas:
Los actores: ¿los partidos políticos?
Si bien en el proyecto de Iniciativa popular presentado los responsables son ciudadanos, a través de las entrevistas mantenidas tanto con concejales como con empleados del concejo, y finalmente con los promotores de la iniciativa, lo que quedó establecido es que dirigentes de Centros Vecinales ligados al Partido Justicialista fueron los promotores reales del proceso. Tanto la redacción de la ordenanza, como la campaña de recolección de firmas, estuvo a cargo de militantes barriales y políticos de distintas seccionales de la ciudad.
En torno a la caracterización de los participantes, se puede señalar, en primer lugar, que las organizaciones vecinales que llevaron adelante el proceso son un pequeño porcentaje de las existentes a nivel local. Fueron los Centros Vecinales de Colonia Lola, Ituzaingó, Mafekin, y Santa Isabel II sección los que, ante las solicitudes que recibían por parte de los vecinos representados, decidieron actuar en este ámbito.
Una característica de los promotores fue que su adscripción partidaria era diferente de la del gobierno local. Señalaron los entrevistados que, como no eran del partido en el gobierno, "...no tenían nada que perder" (en términos de beneficios que pudieran recibir desde la administración). Los dirigentes barriales entrevistados asumieron las siguientes características: conocimiento de las carencias en infraestructura del barrio, preocupación por las dificultades que los habitantes del barrio manifiestan en torno a los servicios y su funcionamiento deficitario, y voluntad de expresar estas dificultades en los distintos ámbitos de acción, para obtener soluciones y consolidar su legitimidad como dirigentes barriales. Se trata de ciudadanos comprometidos activamente con la vida política local, que dedican un tiempo considerable a tareas de interés público, sin contar con incentivos materiales. El reconocimiento barrial es más bien un aspecto problemático: los entrevistados manifestaron haber sido votados, pero no estar seguros de si luego de algunos años de gestión, la base social los seguiría apoyando. Como señalaron, "...los vecinos esperan soluciones a problemas, y esperan que los dirigentes las logremos, pero hay cosas que no dependen de nosotros". Otro aspecto característico de las organizaciones vecinales es que la participación activa de las comisiones directivas en pleno no es frecuente, sino que dos o tres miembros o aún sólo el presidente, terminan llevando adelante todas las gestiones y monopolizando la representación barrial. Esto, debido parcialmente a dificultades en la vida democrática interna, y en la búsqueda de mecanismos que permitan el disenso sin exclusiones, dificultades presentes en la mayor parte de las organizaciones de la sociedad civil; y también, a la prevalencia de liderazgos personalistas.
Algunos dirigentes se encuentran apoyados por los partidos políticos como estructura organizativa. En la vivienda particular de una de las dirigentes entrevistadas, funcionaba un comité partidario. Por lo tanto, es difícil deslindar cuánto corresponde a la actividad partidaria y cuánto a la representación vecinal, en lo que respecta a llevar adelante el proceso de una iniciativa.
En este sentido, es posible señalar que llevar a cabo la recolección de firmas forma parte de las actividades de movilización y persuasión que les son corrientes y constituyen parte de su cotidianeidad. Por otra parte, cuentan con una identificación de simpatizantes y también de afiliados al partido, sobre los que inciden o a los que pueden convocar para la firma del documento.
No obstante, dado el carácter de problema grave que reviste aún la prestación deficitaria del servicio de transporte urbano, el tema carecía de toda implicación partidaria, era un reclamo persistente de los vecinos que "...perdían turnos, llegaban tarde a trabajar y les quitaban el presentismo". Para la puesta en marcha de la recolección de firmas, los dirigentes barriales consiguieron que se sumaran a la tarea vecinos que no eran miembros de las comisiones directivas. Este aspecto fue destacado, "...la gente se ofreció a hacer firmar las planillas".
En lo que respecta a cómo surgió la idea de realizar la petición por iniciativa popular, los entrevistados manifestaron que ellos frecuentemente asistían al Concejo, para hacer llegar a los Concejales distintos reclamos. Si bien los dirigentes barriales cuentan con una experiencia práctica y conocimiento sobre el funcionamiento del Concejo, los aspectos formales y legales no del todo conocidos. Se pudo apreciar una división de tareas que remite al funcionamiento de los partidos, por la cual algunos sectores se ocupan de las discusiones sobre aspectos técnicos y otros de la implementación de los resultados de esas discusiones. Es decir, se verifica una distancia entre los miembros de base (en este caso, los militantes y dirigentes barriales) y los que ocupan posiciones de dirección en las respuestas de los entrevistados ante preguntas técnicas: "...nosotros juntamos las firmas..."
En este caso, Concejales del Partido Justicialista los orientaron para la presentación: el texto articulado de la ordenanza les fue provisto, así como indicaciones prácticas sobre la forma de autenticar las firmas e incluso, contaron con la participación de un escribano. Como la autenticación de las firmas representa un costo imposible de ser afrontado por estas organizaciones, lograron una modalidad de autenticación que no resultó válida (y que motivó el rechazo de la iniciativa), pero que constituye una innovación procedimental que podría ser tomada en cuenta para facilitar las presentaciones: el escribano autenticaba una planilla entera de firmas, tomando al azar algunas y verificando en los domicilios de los firmantes la veracidad de la información.
Además de la recolección de las firmas, los dirigentes participaron en el debate legislativo, presentando su posición. El apoyo por parte de un partido político no favoreció la atención sobre los argumentos esgrimidos, según la perspectiva de los entrevistados. Registraron el rechazo a la iniciativa como una injusticia, en especial, teniendo en cuenta que el tema objeto de la iniciativa era de interés público, y afectaba de modo especial a las capas de población más desfavorecidas, que carecen de otro medio alternativo de transporte y cuyas tareas cotidianas se ven dificultadas por las deficiencias en la prestación de estos servicios. Los dirigentes debieron articularse para enfrentar la asimetría de poder que percibieron en el espacio del Concejo: "...preparábamos entre todos el discurso, lo leía un dirigente que tenía una radio y estaba acostumbrado a hablar". No resulta sencillo para los ciudadanos poder expresarse en un ámbito público como el legislativo, en el que predominan unas reglas de lenguaje no compartidas por estos dirigentes, y donde las diferencias de clase y poder se manifiestan claramente.
Queda en cuestión la pregunta sobre la oportunidad de la presentación de la iniciativa: además de un preciso conocimiento sobre el proyecto que el Ejecutivo acababa de ingresar al Concejo, hay una investigación minuciosa de los expedientes de las empresas concesionarias que habían solicitado una prórroga en sus contratos vencidos, y una evaluación jurídica de la validez de las normas invocadas por estas empresas. Este aspecto no pudo ser esclarecido, es decir, si coincidió la demanda social con el momento oportuno para realizar la iniciativa, o si la misma fue propuesta a los dirigentes por Concejales.
Lo que caracteriza mejor la posición de los dirigentes es la fundamentación. En la misma, se demanda la consulta a la población, y la posibilidad de participar en el "manejo administrativo-jurídico-operativo" del servicio público de transporte, pero en tanto usuarios, no en tanto ciudadanos. Con respecto a los institutos y su conocimiento, resulta extraño que no se haga alusión a la posibilidad de que se realice una Consulta popular al respecto. Los peticionantes indican en la fundamentación claramente su posición de sujeto: "Queremos también expresar a través del presente proyecto nuestra decisión irrevocable- basada en nuestros derechos de usuarios de un servicio público- de no aceptar la prórroga de las concesiones actuales...sólo así recuperaremos la dignidad perdida en nuestro carácter de usuarios de un servicio público que es prioritario e imprescindible..." En este sentido, los entrevistados manifestaron que "...nosotros pagamos servicios, por lo tanto, deben caducar las licitaciones cuando no se cumplan los servicios".
Los entrevistados manifestaron que el procedimiento de recolección de firmas no fue fácil, a pesar de su inserción barrial. Fue necesario disponer de tiempo, y realizar una campaña cotidiana. Lo que consideraron positivo en lo que respecta a la recolección de firmas fue que el problema del transporte era un problema muy sentido por la población, y fueron animados por firmantes, reconociéndose la actividad realizada: "...todos apoyaron porque somos usuarios del servicio y todos se quejaban".
En lo que respecta a las representaciones en torno a la Iniciativa como un instrumento novedoso de participación política, se evidenció en las respuestas obtenidas una general convicción acerca de que "...los gobernantes deben escuchar más al pueblo", o "alguna vez deberían preguntarnos a nosotros qué pensamos, ya que somos los que sufrimos las consecuencias"; pero no se visualiza en este grupo de militantes una distinción clara entre los canales de participación política. Señalaron, llamativamente, que "...si un reclamo es vecinal, no es necesario tanto requisito". Es decir, antes que canales directos de expresión de los ciudadanos, los Centros Vecinales deberían tener una representación con mayor peso en los distintos órganos, tanto legislativo como administrativo. Aparece, entonces, una visión más bien territorial de la representación y una noción de la participación asociada a la gestión de servicios y obras, característica de los modelos vecinalistas en Argentina.
Además, se hizo notoria la asociación con la figura del petitorio, que es una figura corriente en las protestas en nuestro país. La recolección de firmas para solicitar distintas medidas tiene un parentesco con los requerimientos para llevar adelante una iniciativa, y resulta difícil establecer la innovación que incorpora la Iniciativa a la vida práctica de ciudadanos que tienen una actividad política más permanente. Aparecen alusiones al número de firmas que avalan un petitorio como un elemento de presión, que hace más difícil desatender una demanda, pero no se tiene en cuenta claramente la diferencia con la Iniciativa: ésta consagra un derecho, mientras que los petitorios tienen un carácter expresivo, pero no legal.
La evaluación de la experiencia fue negativa: manifestaron que "...los políticos saben que la gente no puede lograr presentar nada por iniciativa, con tanto requisito". Señalaron que la impotencia fue la impresión generalizada, al recibir la notificación de rechazo a la iniciativa por motivos formales. Consideraron que el tema "...ya estaba arreglado, algunos tienen intereses en el transporte, y eso no se toca", en relación con el escaso efecto que tuvo la presentación en relación con modificar acuerdos previos por medio de la deliberación de argumentos. Para los entrevistados, el dictamen de las comisiones intervinientes tuvo un componente político: darle tiempo a las empresas y al oficialismo para solucionar el problema del transporte, aunque al poco tiempo se verificó la quiebra de varias de las empresas, justamente las que estaban a cargo de los corredores que llegan a los barrios donde viven los dirigentes vecinalistas.
En cuanto a la organización de los Centros Vecinales para la presentación conjunta, la experiencia fue evaluada como muy positiva, ya que lograron realizar un procedimiento muy importante colectivamente y fue una experiencia de articulación. Para los entrevistados, "...fue mejor estar juntos". También evaluaron que "...si se maneja políticamente (partidariamente?) la solicitud de iniciativa, no sirve, pierde validez".
Conclusiones
Como síntesis de los hallazgos, un aspecto saliente para la evaluación de la vigencia práctica de los institutos es la enorme limitación que existe en lo que respecta a las materias que pueden ser objeto de tratamiento por Iniciativa Popular. La restricción en las materias se encuentra ya en la Carta Orgánica, lo cual torna muy difícil su modificación, en la medida en que se trata de la "constitución" local, que no puede ser reformada por ordenanza. Esta restricción establece un panorama sumamente desalentador para las organizaciones de ciudadanos, en la medida en que, efectivamente, los temas que podrían transformar los marcos de vida social se hallan fuera del alcance de la deliberación e iniciativa ciudadana. Estas restricciones incluyen entre otras: presupuesto, creación de secretarías, contravenciones, tributos, y todo aquél gasto que no prevea una fuente de ingresos. A las restricciones en materias objeto de iniciativa popular, se agregan las restricciones formales: los promotores deben articular la iniciativa como un texto de ordenanza, cosa que requiere un conocimiento técnico que limita el acceso al instrumento, y adicionalmente, la reglamentación indica que todas las firmas deben estar autenticadas por escribano público o por el juez electoral municipal. Esto hace que el proceso sea tan costoso en términos económicos, que resulta casi impensable para cualquier organización de la sociedad civil llevar adelante un procedimiento de este tipo. En especial, para las organizaciones de base que se orientan a la resolución de necesidades de los sectores de población en situación social y económica desfavorable, no resulta un canal posible para colocar demandas en el espacio deliberativo local. La única Iniciativa ingresada al Concejo Deliberante durante el período analizado (1995-1999), fue rechazada por razones formales.
El potencial que consideramos más importante en la utilización de estos institutos es que puedan convertirse en canales de participación democrática que permitan que los ciudadanos participen en la vida política, no sólo limitada a la votación en elecciones periódicas. Encontramos que los dos derechos más novedosos en cuanto a la ampliación de las posibilidades de participación política de los ciudadanos (Iniciativa Popular y Revocatoria de mandatos), cuentan con una serie de mecanismos de implementación que operan como seguro contra la participación ciudadana. Por ello, no resulta sorprendente que en cinco años de vigencia de la Ordenanza reglamentaria, sólo se haya producido una Iniciativa Popular, y que haya sido rechazada precisamente por razones formales. Concluímos considerando que a nivel local la participación parece canalizarse más bien como participación administrativa que como participación ciudadana.
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