ANTECEDENTES Y MARCO TEÓRICO DE LAS REFORMAS PREVISIONALES

1.- Origen y contexto de las reformas previsionales

El nuevo orden económico internacional provocó una verdadera transformación en los modos y reglas de desenvolvimiento, en las instituciones y en el propio comportamiento de los actores sociales involucrados en el funcionamiento de la economía.
Tal transformación dio lugar a cambios profundos y variados en diferentes aspectos, entre otros: la apertura y desregulación de la economía, la liberalización de precios, la lucha por eliminar los escenarios de alta inflación, la privatización de las empresas de bienes y servicios pertenecientes al Estado, la desregulación de los mercados financieros y de los movimientos de capitales con el exterior, la profundización de los mercados internacionales de títulos de la deuda públicos y privados. La velocidad y profundidad de las reformas estuvieron en función de los diferentes puntos de partida en que las mismas surgieron y de factores económico-políticos, institucionales, históricos, culturales y geográficos propios de cada país.
La reforma a los sistemas previsionales en América Latina se integró al proceso señalado conformando una verdadera transformación con fuertes implicancias en el funcionamiento de las economías nacionales.
No obstante, al momento de los cambios en el orden económico internacional, los sistemas de pensiones, en la mayoría de las experiencias nacionales, arrastraban profundas crisis que demandaban el inicio de sus propios procesos de reforma.
Las situaciones de los sistemas previsionales que precipitaron el cambio en los modelos fueron el resultado de la conjunción de factores de naturaleza económica, político-institucional y demográfica, entre otros. En efecto, más allá del carácter crítico y la gravedad que presentaban en sí mismos estos factores, su interrelación potenciaba el cuadro de descomposición y coadyuvaba a evidenciar aún más el estado de quiebra financiera de los sistemas previsionales.
La crisis económica de la década del ‘80 provocó una reducción de los ingresos previsionales debido a la disminución del empleo y a la informalidad de una porción creciente del mercado laboral. A su vez, otros factores contribuyeron a aumentar el grado de fragilidad financiera de los sistemas previsionales: la caída en los niveles salariales, la evasión de los aportes previsionales de los empleadores y del propio Estado, la disminución de la relación entre trabajadores activos y pensionados por el envejecimiento de la población o por los generosos criterios de admisibilidad a los beneficios previsionales. Las consecuencias de estos fenómenos fueron exacerbadas por el deterioro del stock de las reservas previsionales constituidas y por sus rendimientos reales negativos, generados en contextos nacionales de moderada y alta inflación.
Estos desequilibrios estuvieron acompañados también por elementos de naturaleza político-institucional que perjudicaron la viabilidad de los modelos existentes. En estas experiencias fue común observar la utilización de las reservas de capital acumuladas en las fases iniciales de los regímenes de reparto con fines de naturaleza fiscal(compra de títulos públicos emitidos por el Estado), sin mecanismos de indexación o devengamiento de intereses, que terminaron por disminuirlas o eliminarlas, comprometiendo la sustentabilidad misma de los sistemas previsionales. A menudo, estos fenómenos ocurrieron en un ambiente de falta de transparencia y de rendición de cuentas, ineficiencia administrativa y corrupción que también tuvo efectos negativos sobre el equilibrio financiero de mediano y largo plazo de los regímenes previsionales.
En consecuencia, la presencia conjunta de estos efectos, con pesos específicos variados en cada experiencia nacional, determinaron la crisis financiera de los modelos y la necesidad de las reformas.
En tal sentido, es fácil observar que en la mayoría de los casos nacionales el interrogante no estuvo referido a la necesidad misma de la reforma previsional, sino más bien al tipo de modelo que debía elegirse, en función de los elementos específicos y del historial propio de cada país.
Una lectura de las reformas previsionales en América Latina de la década del ‘90 evidencia claramente que las mismas tuvieron como objetivo mejorar la eficiencia en el funcionamiento de los regímenes nacionales a través de dos tipos de políticas, diferenciadas en algunos casos y complementadas en otros. La primera consistió en la modificación de determinados parámetros intrínsecos de los sistemas (tasas de aportes, años de cotización, edad mínima para alcanzar los beneficios, entre otros). En tanto, la segunda se realizó a través de verdaderas reformas estructurales mediante las cuales se sustituyeron, integraron o complementaron, según fuera el caso, los antiguos esquemas de reparto con los nuevos sistemas de capitalización individual, administración privada e inversión de los fondos acumulados en los mercados financieros nacionales e internacionales.
La reforma previsional argentina combinó tanto la modificación en los parámetros estructurales del régimen, como la creación de un nuevo modelo, a partir de la sanción del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. En efecto, el régimen de reparto existente antes de la reforma fue sustituido por un sistema mixto, conformado por un régimen de capitalización individual de los aportes y un régimen de reparto.
Como es obvio, en este nuevo escenario más abierto, desregulado e integrado exige un rol muy relevante del Estado en las funciones de control y supervisión del sistema de pensiones en particular, así como el funcionamiento de los mercados reales y financieros en general. En realidad, no es más que poner en práctica el mandato que ha puesto en cabeza del Estado el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.

2.- Elementos teóricos de la regulación

La delegación de responsabilidades que habilita el accionar del sector privado en una esfera de acción históricamente a cargo del sector público, hace necesario redefinir el rol del Estado. Tal delegación exige, sin embargo, la preservación de las funciones básicas vinculadas al establecimiento del marco regulatorio y del control del sistema.
La regulación puede ser definida como el proceso de intervención estatal en la esfera privada para sostener intereses públicos.
La regulación debe preservar el bienestar de los consumidores presentes y futuros, custodiando la calidad de las inversiones para que sus resultados puedan ser aprovechados entre las generaciones.
El diseño de la regulación debe ser claro y eficaz, considerando los diversos elementos del ambiente interno y del contexto externo que influyen sobre la conducta de los agentes y de las organizaciones objeto de la regulación. Así, la introducción de regla simples, adecuadas, y la evaluación y ejecución de las decisiones regulatorias en forma transparente contribuyen también a la calidad del proceso regulatorio, en base a principios republicanos. En esta visión de la regulación, la relación entre el regulador y los regulados se construye en base a la confianza, la cooperación y el diálogo permanente. Los principios republicanos sobre los que se asienta la política de regulación son la transparencia de los procedimientos, la defensa de los derechos del consumidor, la defensa de la legalidad de las acciones, evitando las arbitrariedades y sometiendo todos sus actos a la revisión judicial.
En esta aproximación, las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones constituyen un tipo particular de intermediario financiero, debido a las características propias de los ahorros previsionales. En efecto, los ahorros son obligatorios, tienen un objeto determinado y permanecen por plazos prolongados dentro del sistema. En este sentido, se diferencian de otros ahorros financieros voluntarios, de objeto múltiple, realizables en cualquier momento, según sea la decisión de los titulares.
La función de las AFJP es recibir los aportes previsionales realizados por los afiliados durante la vida activa, invertir esos recursos en los instrumentos financieros autorizados y posteriormente, pagar los beneficios previsionales o transferir estos saldos a las compañías de seguro de retiro, según corresponda.
En consecuencia, tanto por la naturaleza del ahorro como por el tipo de funciones a realizar, las administradoras son intermediarios financieros diferenciados que necesitan un tipo de regulación y supervisión particular.
La regulación y supervisión de las AFJP incluye el control sobre las inversiones de los ahorros previsionales en los instrumentos autorizados y dentro de los límites establecidos y, además, se extiende a otras áreas propiamente previsionales. En este sentido, la regulación y supervisión debe preservar el derecho a la libre elección que tienen los afiliados y beneficiarios, tanto en el momento de afiliación y traspaso entre administradoras, como cuando están en condiciones de acceder a los beneficios previsionales previstos en la legislación; a su vez, debe atender a la seguridad y tangibilidad de los ahorros previsionales acumulados en las cuentas de capitalización individual; debe vigilar la efectividad de la cobertura de los riesgos de invalidez y fallecimiento; el organismo de control determina también la valuación de los instrumentos financieros adquiridos por los fondos de jubilaciones y pensiones, y la aplicación de las garantías de rentabilidad a cargo de las administradoras. En consecuencia, éstas y otras características propias del régimen de capitalización individual justifican una regulación y supervisión diferenciada para las AFJP, aunque coordinada con la que realizan otros organismos de control sobre los restantes intermediarios financieros.
Ahora bien, en general la oferta de servicios financieros está sujeta a regulación y vigilancia por parte de los respectivos estados. El objetivo fundamental de la regulación y la supervisión de los intermediarios financieros es mantener la estabilidad del sistema en su conjunto, más que la de evitar crisis puntuales en determinadas entidades.
Por lo tanto, el análisis teórico de la regulación y supervisión financiera es perfectamente extensivo al ámbito de los nuevos sistemas de pensiones en América Latina.
La intervención del Estado en la economía es uno de los temas que ha generado más debate a lo largo del desarrollo de la ciencia económica, desde la visión inicial de Adam Smith. En efecto, el autor sostuvo que la acción de los individuos, aún cuando actuasen persiguiendo intereses privados, conducía a fomentar el interés público, como si fueran guiados por una “mano invisible”. En el ámbito de mercados competitivos, la libertad de acción individual tendía al bienestar general.
Sin embargo, la evolución histórica de las diversas experiencias nacionales ha evidenciado que son innumerables los mercados que no reproducen las condiciones competitivas; son varias las fallas del mercado que no permiten que la “mano invisible” alcance el bienestar general; son varias las causas que requieren de la “mano visible” del Estado para superar las deficiencias en el funcionamiento de los mercados t aumentar el bienestar de la sociedad.
La economía del bienestar distingue dos condiciones básicas en las que los mercados competitivos conducen a la eficiencia económica. El denominado “primer teorema” afirma que, en determinadas condiciones de funcionamiento, los mercados competitivos son eficientes en el sentido de Pareto, esto es, no existe ninguna reasignación de los recursos - cambios en la producción o en el consumo - que mejore el bienestar de un individuo sin empeorar, al mismo tiempo, el de otro. El “segundo teorema” establece que la eficiencia paretiana se alcanza siempre que la distribución inicial de los recursos sea la adecuada. En este sentido, se debe señalar que un óptimo de Pareto lleva implícita una determinada distribución del ingreso, sobre la cual no se realiza juicio de valor alguno.
La teoría económica ha tratado los casos en que el funcionamiento de los mercados no producen la eficiencia paretiana, estas condiciones son conocidas como fallas del mercado y justifican la intervención estatal.
El mercado libre no es eficiente como asignador de los recursos escasos cuando existen algunas de las siguientes condiciones: fallas de la competencia, bienes públicos, externalidades, mercados incompletos, fallas en la información, estas condiciones se pueden presentar en forma combinada. En todos los casos, el libre funcionamiento del mercado no arriba a un punto de eficiencia y, en consecuencia, la intervención estatal puede convertirse en una condición necesaria, aunque no suficiente, para mejorar la eficiencia del mercado.
En primer lugar, las fallas en la competencia pueden deberse a la existencia de m monopolios naturales o a monopolios creados por el propio Estado. Los monopolios naturales se dan en aquellas industrias que funcionan con rendimientos crecientes a escala (disminuyen los costos medios a medida que aumenta la producción, de modo que las nuevas empresas con reducidos niveles de producción se enfrentan con costos medios más elevados que las empresas que ya se han consolidado en el mercado). Estos monopolios no son estáticos, ya que los cambios tecnológicos pueden hacerlos desaparecer. Los monopolios creados a través de la legislación - con diversos fundamentos - son, por definición, limitados en el tiempo.
Al respecto, cabe señalar que si bien la industria de la administración privada de los fondos de jubilaciones y pensiones, tal como se ha desarrollado en la región latinoamericana, no tiene la característica de monopolio natural o legal, el grado de concentración que se evidencia en los últimos años es un factor que debe ser considerado en el momento del análisis de la regulación y el control.
En segundo término, los bienes públicos - como la justicia y la defensa nacional, entre otros - presentan dos características: es difícil o imposible impedir que una persona disfrute con su consumo y, en segundo lugar, no hay un costo adicional si una persona más se agrega a la demanda (principio de no exclusión y consumo no rival). En estos casos, las empresas que operan en mercados libres, no encuentran incentivos para producir o bien lo hacen de manera insuficiente.
En tercer lugar, la producción de bienes que generan externalidades negativas - por ejemplo, contaminación - es otro de los casos que justifican la intervención estatal. En estas circunstancias, el mercado es ineficiente, debido a los efectos adversos que generan estas actividades para el resto de la sociedad. Como estos efectos no se incorporan totalmente en los costos de las empresas, éstas pueden llevar los niveles de producción más allá del óptimo social. Del mismo modo, hay actividades que generan externalidades positivas; en estos casos los individuos no reciben todos los beneficios que producen. En ambos casos, la intervención estatal, a través de la limitación o el fomento, puede aumentar la eficiencia del mercado.
El funcionamiento del sistema financiero también puede generar externalidades positivas y negativas. En esta perspectiva, el sistema financiero es considerado como un vehículo transmisor de la política económica, de modo que su funcionamiento óptimo y su estabilidad son considerados como factores que influyen en forma positiva en el desenvolvimiento del resto de la economía (externalidad positiva). Por el contrario, la externalidad negativa se produciría cuando la quiebra de un banco puede producir efectos “dominó” sobre los restantes y, en consecuencia, puede afectar el funcionamiento mismo de la economía. La externalidad es el resultado de la garantía de conversión de los pasivos bancarios a un valor nominal fijo y de la incertidumbre sobre los valores de los activos que estarían respaldándolos. Los efectos de estas externalidades negativas no están presentes en otros intermediarios financieros como son los fondos comunes de inversión. Los pasivos de estos fondos están expresados en términos de cuotas respecto al total de los activos, en consecuencia, ante caídas de los valores de los activos, existen menos incentivos para retirar los fondos y obligare a la realización de los primeros a precios más bajos.
En cuarto término, los mercados incompletos no suministran un bien o un servicio aún cuando los costos de producir resultan inferiores al precio que los consumidores están dispuestos a pagar; en este caso, hay controversia sobre los bienes que pueden incluirse en estos mercados: los seguros de garantía de los depósitos bancarios podrían ser un ejemplo.
El quinto factor que habilita la intervención del Estado en el funcionamiento del mercado son las fallas en la información que provocan asimetrías informativas entre los consumidores y los oferentes de los bienes o servicios. Éstos, dadas sus características, disponen de mayor información que los primeros, y el mercado no genera por sí toda la información necesaria para compensar dicha diferencia. En un contexto como éste, la información puede ser considerada un bien público y, en consecuencia, aplicarse las condiciones anteriormente señaladas en estos casos. Del mismo modo que el mercado libre no suministra bienes públicos o lo hace en forma insuficiente, también produce información insuficiente que consolida la asimetría informativa entre las partes. Sólo el Estado puede intervenir para corregir estos resultados ineficientes.
En particular, la mayor parte de las regulaciones sobre el sistema financiero se orientan a limitar los efectos adversos derivados de la existencia de asimetrías informativas. En realidad, la asimetría es propia de la mayoría de los sectores que venden servicios: médicos, abogados, contadores, arquitectos. En general, cuando el cliente solicita un servicio determinado, los profesionales contratados realizan tanto el diagnóstico de los problemas como la gestión de las soluciones correspondientes. Este doble rol genera un área de conflicto de intereses entre los profesionales y sus clientes; estos últimos disponen de pocos elementos (asimetría) para juzgar la calidad de los servicios que reciben. Teniendo en cuenta la imposibilidad de tener experimentos repetidos en condiciones similares, resulta difícil distinguir si los resultados adversos de una gestión se debieron a las condiciones propias del mercado o a negligencia o fraude por parte de os profesionales que intervinieron. En estas circunstancias, cuando los clientes tienen necesidad de recurrir al asesoramiento profesional deberían poder confiar en información pública que establezca estándares de calidad mínima.
La problemática de la relación profesional-cliente se reproduce en los regímenes de capitalización individual entre las administradoras y sus afiliados y beneficiarios. Dado que por razones de economía de escala no resulta eficiente la separación entre las funciones de asesoramiento y gestión, se han ido creando otros instrumentos para limitar los efectos negativos de los conflictos de intereses, como son la aparición de las denominadas “murallas chinas” o las normas sobre utilización de información reservada y sobre insider trading, entre otras. En consecuencia, considerando que por su naturaleza los servicios financieros están expuestos al riesgo de conductas irregulares, tanto o más que otros servicios, en general existe una demanda pública en favor de medidas preventivas como son los controles a la entrada y la emisión de licencias para operar, los requisitos mínimos de capital, la regulación y la vigilancia. De esta forma, se puede observar un consenso en la literatura académica sobre la necesidad de establecer regulaciones públicas sobre los mercados de bienes basados en la confianza (credence goods).
Finalmente, los desequilibrios macroeconómicos como el desempleo o los desequilibrios en la balanza de pagos son otras fallas del mercado que motivan la intervención del Estado, mediante la aplicación de políticas económicas específicas. En estos casos, si bien el funcionamiento del mercado no logra eliminar estas “fallas”, la intervención del Estado per se tampoco es una garantía de solución; más bien, se deben estudiar los efectos de las políticas públicas en cada una de las intervenciones. Al respecto, si bien es conocido, cabe señalar que la teoría económica, en sus visiones “monetarista” y “keynesiana”, tiene visiones fuertemente diferenciadas sobre la eficacia del Estado para disminuir los equilibrios macroeconómicos.
Adicionalmente, existen otras dos razones para justificar la intervención estatal, aún cuando el mercado esté ubicado en un punto de eficiencia paretiana. Éstas son la distribución del ingreso y los llamados bienes preferentes.
En el primer caso, la eficiencia alcanzada a través de los mercados competitivos puede generar, al mismo tiempo, una distribución del ingreso muy desigual, que no se considere óptima desde el punto de vista social. En este escenario, los impuestos, el gasto público y los programas sociales son tres de los instrumentos que dispone el Estado para intervenir en estos mercados.
En el segundo caso, son considerados bienes preferentes aquellos sobre los cuales los consumidores, aún con información completa, pueden tomar decisiones equivocadas, por ejemplo, los bienes que el Estado obliga a consumir como los cinturones de seguridad, la educación elemental obligatoria, las restricciones al consumo de tabaco o alcohol. Naturalmente, también existe fuerte controversia para aplicar la definición de bienes preferentes y, más aún, existen opiniones negativas sobre el rol paternalista que adquiere el Estado en estos casos. La intervención estatal dentro del campo de la seguridad social podría ser incluida dentro de los bienes preferentes. La “miopía” de los trabajadores que no realizan ahorros voluntarios para la vejez, como fue señalado, ha sido una de las causas que fundamentaron los programas previsionales de ahorro obligatorio impulsados por el Estado, desde fines del siglo pasado. Precisamente, en el caso de los sistemas de pensiones existiría un motivo adicional para la regulación por su carácter obligatorio. En estos modelos, la regulación y la supervisión estatal es un complemento del carácter obligatorio de los mismos, para preservar la transparencia y seguridad de los ahorros previsionales realizado por sus afiliados y beneficiarios.
Sin embargo, es necesario destacar que, aún en todos estos casos (ineficiencias paretianas o por consideraciones de redistribución del ingreso o ante la presencia de bienes preferentes) la intervención estatal no conduce automáticamente a una mejora o a la eliminación de la restricción que se pretende superar. En consecuencia, es necesario analizar las políticas públicas desde la perspectiva de sus objetivos y, especialmente, desde la eficiencia y eficacia en su ejecución. Para ello, se debe conocer cómo funciona la propia administración pública, cuál es la probabilidad de que a través de su intervención se puedan superar efectivamente las deficiencias que se quieren corregir. Al respecto, las visiones teóricas comentadas y las diversas experiencias históricas nacionales suelen brindar respuestas muy diferenciadas.
De los factores que justifican la intervención estatal, la asimetría informativa del servicio y la característica de bien preferente de los ahorros previsionales para la vejez son dos de las razones que justifican la intervención estatal en este mercado a través de la regulación y la supervisión de las administradoras.
En la mayor parte de los sistemas financieros contemporáneos, los diversos intermediarios financieros - bancos, agentes de bolsa, administradores de fondos de inversión, de pensiones obligatorios o complementarios - están sujetos a distintos regímenes de regulación y de supervisión. Esta separación - que no implica ausencia de cooperación - se apoya tanto en las diferencias existentes en la lógica de funcionamiento, como en los diferentes problemas que caracterizan a cada uno de ellos. El ámbito de aplicación del control puede variar en función de la estructura propia de los intermediarios financieros y de la visión de la autoridad de supervisión.
La intermediación financiera en Argentina sigue el esquema de separación entre los organismos de supervisión, aunque mantiene la cooperación y coordinación sobre los diversos aspectos vinculantes. En el caso de las AFJP, el control fue delegado a un órgano creado al efecto y, al mismo tiempo, se contemplan acciones coordinadas con el Banco Central, la Comisión Nacional de valores, la Superintendencia de Seguros de la Nación, y la Superintendencia de Aseguradoras de Riesgos de Trabajo.
En el sistema bancario y, en general, en los intermediarios financieros se ha utilizado la siguiente estructura de controles: estructurales, prudenciales, de transparencia, y sobre quiebras.
Los controles estructurales son utilizados por la autoridad de supervisión para ejercitar el poder de orientación sobre la estructura del sistema, de acuerdo con los objetivos finales e intermedios que se fomenten, considerando que de otra forma éstos no serían alcanzables. Entre los controles estructurales se encuentran los controles a la entrada de nuevas empresas, la apertura de sucursales, las normas sobre fusiones y absorciones, los encajes, las reservas obligatorias. Estos controles tienen una incidencia determinante en el ámbito de competencia del sistema, en su diseño operativo y en su desempeño final. Al mismo tiempo, se debe señalar que a través de estos controles se pueden perseguir fines opuestos por medio de la creación de ámbitos sin competencia, de mercados cautivos, protegidos. De esta forma se evidencia la importancia que los mismos tienen, y la necesidad de analizar continuamente la forma que adquieren los controles estructurales y sus consecuencias.
Los controles prudenciales, a su vez, se orientan a limitar el riesgo, tanto de las empresas individuales, como del sistema globalmente considerado. Estos controles buscan minimizar el riesgo de los procesos críticos que describen el negocio. En el caso de los intermediarios financieros, los límites sobre la gestión de los portafolios financieros son un ejemplo típico. Detrás de los controles prudenciales está la intención de las autoridades de supervisión de explicitar la visión del grado de riesgo máximo que se considera oportuno para el funcionamiento del sistema, en el marco de los objetivos intermedios y finales existentes. En segundo lugar, subyace también la noción de que, ante la ausencia de estos controles, el funcionamiento competitivo de estas empresas podría provocar una sobreexposición al riesgo del sistema. En ambos casos, la autoridad de control está en mejores condiciones que las empresas individuales para valuar los objetivos finales de la actividad y los niveles de riesgos aceptables para la misma.
El tercer tipo de controles tiende a garantizar la calidad y la transparencia de la información suministrada al público. Este tipo de controles apunta también a limitar los efectos adversos generados por los problemas de asimetría informativa, protegiendo a los “usuarios” de estos mercados. Entre los controles de transparencia figuran los límites a los insider trading, los códigos de conducta de las organizaciones para con sus clientes, con sus pares y en el interior de las organizaciones.
Finalmente, los controles sobre las hipótesis de quiebra, tienden a garantizar el funcionamiento del sistema y, al mismo tiempo, a preservar los intereses de los clientes del mismo. Entre estos controles figuran los procedimientos de administración extraordinaria, de “salvataggio”, de liquidación, los sistemas de garantías de los depósitos, de garantías de rentabilidad mínima en la administración de fondos de terceros, entre otros. Si bien estos controles tienden a proteger a los usuarios del sistema, dada la asimetría de información respecto a los administradores, deben ser diseñados de modo de minimizar los costos derivados de su aplicación, para maximizar la transparencia y, también, para evitar los problemas de moral hazard que pudiesen surgir.
En síntesis, la regulación y supervisión de los servicios financieros es una práctica extendida en las diversas experiencias nacionales, fundada en la propia naturaleza de la intermediación financiera y en el rol que asume en el funcionamiento de la economía. En particular, la regulación y supervisión de los sistemas de pensiones obligatorios impuestos por el Estado es la contrapartida necesaria para preservar los intereses de sus afiliados y beneficiarios.

FUNDAMENTOS DEL PLAN ESTRATÉGICO DE LA SAFJP

El plan estratégico es el instrumento diseñado por la Superintendencia para fortalecer las funciones de regulación y control señaladas, y para garantizar el cumplimiento de las funciones delegadas a empresas vinculadas con propósitos públicos.

1.- El régimen de capitalización individual y sus actores

El nuevo sistema previsional argentino está formado por un régimen de reparto y por un régimen de capitalización individual. El primero es administrado por el Estado, a través de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS), mientras que la gestión del segundo fue delegada a las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, constituidas al efecto.
En consecuencia, el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones es mixto y tiene una extensión jurisdiccional nacional. La pertenencia al mismo es obligatoria para los trabajadores en relación de dependencia y para los autónomos con alguna excepciones.
El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) cubre a la población frente a los riesgos de la vejez, la invalidez y la muerte.
El modelo argentino de capitalización tiene tres pilares: el primero es de solidaridad y está financiado con el mecanismo de reparto, mientras que los dos restantes, uno obligatorio y otro optativo, funcionan por medio de la capitalización individual de los aportes previsionales.
En el funcionamiento del régimen de capitalización intervienen tres actores, con distintos roles, derechos y responsabilidades: los afiliados y beneficiarios, las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, y el Estado, a través de la Superintendencia de AFJP.
Quienes ingresan al SIJP tienen la libertad de elegir la pertenencia al régimen de capitalización o al régimen de reparto. De la misma manera, los afiliados al régimen de capitalización tienen la libertad de afiliarse a cualquiera de las AFJP autorizadas a funcionar, y realizar hasta dos traspasos por año. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones recibe los aportes personales que realizan los trabajadores y las contribuciones patronales.
Adicionalmente, los trabajadores pueden integrar en sus cuentas individuales aportes voluntarios y los empleadores - o terceros - pueden realizar depósitos convenidos en las cuentas de capitalización individual de sus dependientes. Los aportes obligatorios de los trabajadores en relación de dependencia son del 11% del ingreso imponible y las contribuciones patronales son del 16%. En el caso de los trabajadores autónomos el aporte total es del 27% de la renta de referencia, determinada en base a categorías establecidas mediante reglamentación. Estas categorías se definen según la actividad del trabajador autónomo y su antigüedad en la misma.
Las AFJP tienen como objeto único la administración del fondo de jubilaciones y pensiones y el otorgamiento de las prestaciones y beneficios previsto por la legislación. La AFJP puede administrar un único fondo de jubilaciones y pensiones y su patrimonio es independiente del patrimonio del fondo, debiendo llevar contabilidades separadas. Las administradoras contratan con las compañías de seguros de vida las pólizas para la cobertura de sus afiliados en casos de invalidez y muerte.
En este marco, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones tiene la misión de velar por los intereses de los afiliados y beneficiarios del régimen de capitalización individual. La SAFJP tiene la responsabilidad final en la regulación y el control del régimen de capitalización individual.
El Plan Estratégico elaborado por esta Superintendencia apunta al fortalecimiento “hacia afuera” del régimen de capitalización individual, a partir de una mayor identificación de los actores con el régimen, principalmente de sus afiliados y beneficiarios. El Plan define, además, un proceso de fortalecimiento hacia adentro del propio organismo de control.

2.- Objetivos y programas

El primer objetivo es que los afiliados y beneficiarios dispongan de la información necesaria para la toma de decisiones y el ejercicio de sus derechos.
El segundo objetivo está vinculado con la solidez y seguridad que ofrecen las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones.
El tercer objetivo persigue el ejercicio eficiente y transparente del poder de policía que la ley le otorga a la Superintendencia.
La inserción articulada de estos objetivos en los tres ámbitos implicados en el Plan Estratégico persigue el fortalecimiento del sistema, tal como se muestra en el siguiente esquema.

Los objetivos se entienden realizables en el marco de acción que le corresponde a la SAFJP, en custodia de los propósitos públicos asociados al régimen de capitalización.
El Plan Estratégico está estructurado sobre la base de tres programas: el Sistema integrado de Supervisión, el Plan de Comunicación y el Plan de Transformación y Fortalecimiento Interno.
Plan Estratégico de
Superintendencia de AFJP
-programas-

                                                                                                          Plan de
       Sistema Integrado                          Plan de                         Transformación y
         de Supervisión                       Comunicación                     Fortalecimiento
                                                                                                          Interno

El Sistema Integrado de Supervisión (SIS) es un modelo de control preventivo, integral e integrado, sobre la base del análisis del riesgo de los procesos críticos que describen el negocio de la administración de los ahorros previsionales, privilegiando los procesos correctivos continuos impulsados por el organismo de control, aplicado por las propias administradoras y supervisados permanentemente por la SAFJP.
El Plan de Comunicación está diseñado para suministrar la información pertinente y oportuna para que los afiliados y beneficiarios ejerzan todos sus derechos, principalmente el de libre elección.
Por su parte, el Plan de Transformación y Fortalecimiento Interno de la Superintendencia persigue el fortalecimiento del organismo de control y la adaptación a la nueva concepción implícita en el SIS.
El Plan Estratégico implica, también un cambio en la concepción de la supervisión y una nueva etapa de la SAFJP con vistas a los desafíos de los próximos años. En efecto, tal como se observa en la siguiente tabla, el tamaño actual del régimen de capitalización individual y las proyecciones realizadas para las próximas décadas imponen situaciones que, de no ser contempladas, acarrearán serias dificultades en el desempeño pretendido del sistema y de la propia Superintendencia.
Proyecciones de aportantes, afiliados y fondos de pensiones

                                                     1998                  2000                2010                   2020
Aportantes (miles)                    3.254                4.887              9.040               12.179
Aportantes /PO                           25,6                  36,3                52,5                  62,6
Beneficiarios (miles)                     21                   111                462                  1321
FJP (millones)                        10.212               24.440         117.756             251.015
FJP/PBI                                        3,0                   6,5               21,0                   31,0
Tasa de aportantes                      41,6                  43,6               53,2                  61,7

Además de los propósitos indicados en el punto anterior, al Plan Estratégico pretende superar los desajustes detectados en estos años tanto en el funcionamiento del régimen de capitalización individual, como a nivel de los afiliados y beneficiarios, de las AFJP y de la propia Superintendencia.
En relación al comportamiento de los afiliados y beneficiarios se observa la necesidad de incrementar la información disponible sobre los diversos procesos que hacen al funcionamiento del régimen de capitalización individual: afiliación y traspasos, recaudación de los aportes y funcionamiento de las cuentas individuales, inversiones de los ahorros previsionales y pago de los beneficios previsionales. Si bien, esta información es provista por las propias AFJP, la Superintendencia puede actuar tanto para controlar su calidad, como para complementarla.
Respecto al funcionamiento de las AFJP, más allá de evaluar su desempeño - que es objeto de análisis permanente por parte de esta Superintendencia - se ha observado una serie de cuestiones operativas, incluidas en las áreas de control interno, que necesitan ser fortalecidas para lograr los niveles de solvencia y seguridad inherentes a su rol dentro del régimen de capitalización individual.
Finalmente, la propia Superintendencia adopta un nuevo sistema de supervisión ajustado al diagnostico realizado sobre el funcionamiento del régimen de capitalización individual en estos cuatro años y al tamaño del mercado que surge de las proyecciones realizadas para los próximos años.
En una primera etapa - que correspondió al establecimiento del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones - la SAFJP siguió un esquema de decisiones centralizadas y una regulación de tipo correctiva, sobre la base de la aplicación de una política sancionatoria, cuyos costos, en la práctica, podían trasladarse fácilmente a los costos de funcionamiento del sistema. Si bien este modelo se adecuó a la fase de lanzamiento del sistema, la situación actual y el crecimiento esperado hacen necesario una readaptación recogiendo la experiencia y considerando los nuevos escenarios.
En esta nueva etapa, la Superintendencia impulsa el Sistema Integrado de Supervisión para consolidar su inserción institucional y profundizar la confiabilidad del régimen de capitalización individual. La confiabilidad se sustenta en la capacidad que tienen los afiliados y beneficiarios para ejercer sus derechos, en la eficiencia y eficacia de las administradoras y en la capacidad de regulación y supervisión de la SAFJP, en un marco de independencia, equidad y transparencia.