|
ANTECEDENTES Y MARCO TEÓRICO DE
LAS REFORMAS PREVISIONALES archivo del portal de recursos
para estudiantes |
1.- Origen y contexto de las reformas previsionales
El nuevo orden económico internacional provocó
una verdadera transformación en los modos y reglas de desenvolvimiento,
en las instituciones y en el propio comportamiento de los actores sociales
involucrados en el funcionamiento de la economía.
Tal transformación
dio lugar a cambios profundos y variados en diferentes aspectos, entre otros:
la apertura y desregulación de la economía, la liberalización
de precios, la lucha por eliminar los escenarios de alta inflación,
la privatización de las empresas de bienes y servicios pertenecientes
al Estado, la desregulación de los mercados financieros y de los
movimientos de capitales con el exterior, la profundización de los
mercados internacionales de títulos de la deuda públicos y
privados. La velocidad y profundidad de las reformas estuvieron en función
de los diferentes puntos de partida en que las mismas surgieron y de factores
económico-políticos, institucionales, históricos, culturales
y geográficos propios de cada país.
La reforma a los sistemas
previsionales en América Latina se integró al proceso señalado
conformando una verdadera transformación con fuertes implicancias
en el funcionamiento de las economías nacionales.
No obstante,
al momento de los cambios en el orden económico internacional, los
sistemas de pensiones, en la mayoría de las experiencias nacionales,
arrastraban profundas crisis que demandaban el inicio de sus propios procesos
de reforma.
Las situaciones de los sistemas previsionales que precipitaron
el cambio en los modelos fueron el resultado de la conjunción de
factores de naturaleza económica, político-institucional y
demográfica, entre otros. En efecto, más allá del carácter
crítico y la gravedad que presentaban en sí mismos estos factores,
su interrelación potenciaba el cuadro de descomposición y
coadyuvaba a evidenciar aún más el estado de quiebra financiera
de los sistemas previsionales.
La crisis económica de la década
del ‘80 provocó una reducción de los ingresos previsionales
debido a la disminución del empleo y a la informalidad de una porción
creciente del mercado laboral. A su vez, otros factores contribuyeron a
aumentar el grado de fragilidad financiera de los sistemas previsionales:
la caída en los niveles salariales, la evasión de los aportes
previsionales de los empleadores y del propio Estado, la disminución
de la relación entre trabajadores activos y pensionados por el envejecimiento
de la población o por los generosos criterios de admisibilidad a
los beneficios previsionales. Las consecuencias de estos fenómenos
fueron exacerbadas por el deterioro del stock de las reservas previsionales
constituidas y por sus rendimientos reales negativos, generados en contextos
nacionales de moderada y alta inflación.
Estos desequilibrios
estuvieron acompañados también por elementos de naturaleza
político-institucional que perjudicaron la viabilidad de los modelos
existentes. En estas experiencias fue común observar la utilización
de las reservas de capital acumuladas en las fases iniciales de los regímenes
de reparto con fines de naturaleza fiscal(compra de títulos públicos
emitidos por el Estado), sin mecanismos de indexación o devengamiento
de intereses, que terminaron por disminuirlas o eliminarlas, comprometiendo
la sustentabilidad misma de los sistemas previsionales. A menudo, estos
fenómenos ocurrieron en un ambiente de falta de transparencia y de
rendición de cuentas, ineficiencia administrativa y corrupción
que también tuvo efectos negativos sobre el equilibrio financiero
de mediano y largo plazo de los regímenes previsionales.
En consecuencia,
la presencia conjunta de estos efectos, con pesos específicos variados
en cada experiencia nacional, determinaron la crisis financiera de los modelos
y la necesidad de las reformas.
En tal sentido, es fácil observar
que en la mayoría de los casos nacionales el interrogante no estuvo
referido a la necesidad misma de la reforma previsional, sino más
bien al tipo de modelo que debía elegirse, en función de los
elementos específicos y del historial propio de cada país.
Una lectura de las reformas previsionales en América Latina de la
década del ‘90 evidencia claramente que las mismas tuvieron como
objetivo mejorar la eficiencia en el funcionamiento de los regímenes
nacionales a través de dos tipos de políticas, diferenciadas
en algunos casos y complementadas en otros. La primera consistió
en la modificación de determinados parámetros intrínsecos
de los sistemas (tasas de aportes, años de cotización, edad
mínima para alcanzar los beneficios, entre otros). En tanto, la segunda
se realizó a través de verdaderas reformas estructurales mediante
las cuales se sustituyeron, integraron o complementaron, según fuera
el caso, los antiguos esquemas de reparto con los nuevos sistemas de capitalización
individual, administración privada e inversión de los fondos
acumulados en los mercados financieros nacionales e internacionales.
La reforma previsional argentina combinó tanto la modificación
en los parámetros estructurales del régimen, como la creación
de un nuevo modelo, a partir de la sanción del Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones. En efecto, el régimen de reparto existente
antes de la reforma fue sustituido por un sistema mixto, conformado por
un régimen de capitalización individual de los aportes y un
régimen de reparto.
Como es obvio, en este nuevo escenario más
abierto, desregulado e integrado exige un rol muy relevante del Estado en
las funciones de control y supervisión del sistema de pensiones en
particular, así como el funcionamiento de los mercados reales y financieros
en general. En realidad, no es más que poner en práctica el
mandato que ha puesto en cabeza del Estado el artículo 14 bis de
la Constitución Nacional.
2.- Elementos teóricos de la regulación
La delegación de responsabilidades que habilita
el accionar del sector privado en una esfera de acción históricamente
a cargo del sector público, hace necesario redefinir el rol del Estado.
Tal delegación exige, sin embargo, la preservación de las
funciones básicas vinculadas al establecimiento del marco regulatorio
y del control del sistema.
La regulación puede ser definida como
el proceso de intervención estatal en la esfera privada para sostener
intereses públicos.
La regulación debe preservar el bienestar
de los consumidores presentes y futuros, custodiando la calidad de las inversiones
para que sus resultados puedan ser aprovechados entre las generaciones.
El diseño de la regulación debe ser claro y eficaz, considerando
los diversos elementos del ambiente interno y del contexto externo que influyen
sobre la conducta de los agentes y de las organizaciones objeto de la regulación.
Así, la introducción de regla simples, adecuadas, y la evaluación
y ejecución de las decisiones regulatorias en forma transparente
contribuyen también a la calidad del proceso regulatorio, en base
a principios republicanos. En esta visión de la regulación,
la relación entre el regulador y los regulados se construye en base
a la confianza, la cooperación y el diálogo permanente. Los
principios republicanos sobre los que se asienta la política de regulación
son la transparencia de los procedimientos, la defensa de los derechos del
consumidor, la defensa de la legalidad de las acciones, evitando las arbitrariedades
y sometiendo todos sus actos a la revisión judicial.
En esta
aproximación, las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones
constituyen un tipo particular de intermediario financiero, debido a las
características propias de los ahorros previsionales. En efecto,
los ahorros son obligatorios, tienen un objeto determinado y permanecen
por plazos prolongados dentro del sistema. En este sentido, se diferencian
de otros ahorros financieros voluntarios, de objeto múltiple, realizables
en cualquier momento, según sea la decisión de los titulares.
La función de las AFJP es recibir los aportes previsionales realizados
por los afiliados durante la vida activa, invertir esos recursos en los
instrumentos financieros autorizados y posteriormente, pagar los beneficios
previsionales o transferir estos saldos a las compañías de
seguro de retiro, según corresponda.
En consecuencia, tanto por
la naturaleza del ahorro como por el tipo de funciones a realizar, las administradoras
son intermediarios financieros diferenciados que necesitan un tipo de regulación
y supervisión particular.
La regulación y supervisión
de las AFJP incluye el control sobre las inversiones de los ahorros previsionales
en los instrumentos autorizados y dentro de los límites establecidos
y, además, se extiende a otras áreas propiamente previsionales.
En este sentido, la regulación y supervisión debe preservar
el derecho a la libre elección que tienen los afiliados y beneficiarios,
tanto en el momento de afiliación y traspaso entre administradoras,
como cuando están en condiciones de acceder a los beneficios previsionales
previstos en la legislación; a su vez, debe atender a la seguridad
y tangibilidad de los ahorros previsionales acumulados en las cuentas de
capitalización individual; debe vigilar la efectividad de la cobertura
de los riesgos de invalidez y fallecimiento; el organismo de control determina
también la valuación de los instrumentos financieros adquiridos
por los fondos de jubilaciones y pensiones, y la aplicación de las
garantías de rentabilidad a cargo de las administradoras. En consecuencia,
éstas y otras características propias del régimen de
capitalización individual justifican una regulación y supervisión
diferenciada para las AFJP, aunque coordinada con la que realizan otros
organismos de control sobre los restantes intermediarios financieros.
Ahora bien, en general la oferta de servicios financieros está sujeta
a regulación y vigilancia por parte de los respectivos estados. El
objetivo fundamental de la regulación y la supervisión de
los intermediarios financieros es mantener la estabilidad del sistema en
su conjunto, más que la de evitar crisis puntuales en determinadas
entidades.
Por lo tanto, el análisis teórico de la regulación
y supervisión financiera es perfectamente extensivo al ámbito
de los nuevos sistemas de pensiones en América Latina.
La intervención
del Estado en la economía es uno de los temas que ha generado más
debate a lo largo del desarrollo de la ciencia económica, desde la
visión inicial de Adam Smith. En efecto, el autor sostuvo que la
acción de los individuos, aún cuando actuasen persiguiendo
intereses privados, conducía a fomentar el interés público,
como si fueran guiados por una “mano invisible”. En el ámbito de
mercados competitivos, la libertad de acción individual tendía
al bienestar general.
Sin embargo, la evolución histórica
de las diversas experiencias nacionales ha evidenciado que son innumerables
los mercados que no reproducen las condiciones competitivas; son varias
las fallas del mercado que no permiten que la “mano invisible” alcance el
bienestar general; son varias las causas que requieren de la “mano visible”
del Estado para superar las deficiencias en el funcionamiento de los
mercados t aumentar el bienestar de la sociedad.
La economía
del bienestar distingue dos condiciones básicas en las que los mercados
competitivos conducen a la eficiencia económica. El denominado “primer
teorema” afirma que, en determinadas condiciones de funcionamiento, los
mercados competitivos son eficientes en el sentido de Pareto, esto es, no
existe ninguna reasignación de los recursos - cambios en la producción
o en el consumo - que mejore el bienestar de un individuo sin empeorar,
al mismo tiempo, el de otro. El “segundo teorema” establece que la eficiencia
paretiana se alcanza siempre que la distribución inicial de los recursos
sea la adecuada. En este sentido, se debe señalar que un óptimo
de Pareto lleva implícita una determinada distribución del
ingreso, sobre la cual no se realiza juicio de valor alguno.
La teoría
económica ha tratado los casos en que el funcionamiento de los mercados
no producen la eficiencia paretiana, estas condiciones son conocidas como
fallas del mercado y justifican la intervención estatal.
El mercado
libre no es eficiente como asignador de los recursos escasos cuando existen
algunas de las siguientes condiciones: fallas de la competencia, bienes
públicos, externalidades, mercados incompletos, fallas en la información,
estas condiciones se pueden presentar en forma combinada. En todos los casos,
el libre funcionamiento del mercado no arriba a un punto de eficiencia y,
en consecuencia, la intervención estatal puede convertirse en una
condición necesaria, aunque no suficiente, para mejorar la eficiencia
del mercado.
En primer lugar, las fallas en la competencia pueden deberse
a la existencia de m monopolios naturales o a monopolios creados por el
propio Estado. Los monopolios naturales se dan en aquellas industrias que
funcionan con rendimientos crecientes a escala (disminuyen los costos medios
a medida que aumenta la producción, de modo que las nuevas empresas
con reducidos niveles de producción se enfrentan con costos medios
más elevados que las empresas que ya se han consolidado en el mercado).
Estos monopolios no son estáticos, ya que los cambios tecnológicos
pueden hacerlos desaparecer. Los monopolios creados a través de la
legislación - con diversos fundamentos - son, por definición,
limitados en el tiempo.
Al respecto, cabe señalar que si bien
la industria de la administración privada de los fondos de jubilaciones
y pensiones, tal como se ha desarrollado en la región latinoamericana,
no tiene la característica de monopolio natural o legal, el grado
de concentración que se evidencia en los últimos años
es un factor que debe ser considerado en el momento del análisis
de la regulación y el control.
En segundo término, los
bienes públicos - como la justicia y la defensa nacional, entre otros
- presentan dos características: es difícil o imposible impedir
que una persona disfrute con su consumo y, en segundo lugar, no hay un costo
adicional si una persona más se agrega a la demanda (principio de
no exclusión y consumo no rival). En estos casos, las empresas que
operan en mercados libres, no encuentran incentivos para producir o bien
lo hacen de manera insuficiente.
En tercer lugar, la producción
de bienes que generan externalidades negativas - por ejemplo, contaminación
- es otro de los casos que justifican la intervención estatal. En
estas circunstancias, el mercado es ineficiente, debido a los efectos adversos
que generan estas actividades para el resto de la sociedad. Como estos efectos
no se incorporan totalmente en los costos de las empresas, éstas
pueden llevar los niveles de producción más allá del
óptimo social. Del mismo modo, hay actividades que generan externalidades
positivas; en estos casos los individuos no reciben todos los beneficios
que producen. En ambos casos, la intervención estatal, a través
de la limitación o el fomento, puede aumentar la eficiencia del mercado.
El funcionamiento del sistema financiero también puede generar externalidades
positivas y negativas. En esta perspectiva, el sistema financiero es considerado
como un vehículo transmisor de la política económica,
de modo que su funcionamiento óptimo y su estabilidad son considerados
como factores que influyen en forma positiva en el desenvolvimiento del
resto de la economía (externalidad positiva). Por el contrario, la
externalidad negativa se produciría cuando la quiebra de un banco
puede producir efectos “dominó” sobre los restantes y, en consecuencia,
puede afectar el funcionamiento mismo de la economía. La externalidad
es el resultado de la garantía de conversión de los pasivos
bancarios a un valor nominal fijo y de la incertidumbre sobre los valores
de los activos que estarían respaldándolos. Los efectos de
estas externalidades negativas no están presentes en otros intermediarios
financieros como son los fondos comunes de inversión. Los pasivos
de estos fondos están expresados en términos de cuotas respecto
al total de los activos, en consecuencia, ante caídas de los valores
de los activos, existen menos incentivos para retirar los fondos y obligare
a la realización de los primeros a precios más bajos.
En cuarto término, los mercados incompletos no suministran un bien
o un servicio aún cuando los costos de producir resultan inferiores
al precio que los consumidores están dispuestos a pagar; en este
caso, hay controversia sobre los bienes que pueden incluirse en estos mercados:
los seguros de garantía de los depósitos bancarios podrían
ser un ejemplo.
El quinto factor que habilita la intervención
del Estado en el funcionamiento del mercado son las fallas en la información
que provocan asimetrías informativas entre los consumidores y los
oferentes de los bienes o servicios. Éstos, dadas sus características,
disponen de mayor información que los primeros, y el mercado no genera
por sí toda la información necesaria para compensar dicha
diferencia. En un contexto como éste, la información puede
ser considerada un bien público y, en consecuencia, aplicarse las
condiciones anteriormente señaladas en estos casos. Del mismo modo
que el mercado libre no suministra bienes públicos o lo hace en forma
insuficiente, también produce información insuficiente que
consolida la asimetría informativa entre las partes. Sólo
el Estado puede intervenir para corregir estos resultados ineficientes.
En particular, la mayor parte de las regulaciones sobre el sistema financiero
se orientan a limitar los efectos adversos derivados de la existencia de
asimetrías informativas. En realidad, la asimetría es propia
de la mayoría de los sectores que venden servicios: médicos,
abogados, contadores, arquitectos. En general, cuando el cliente solicita
un servicio determinado, los profesionales contratados realizan tanto el
diagnóstico de los problemas como la gestión de las soluciones
correspondientes. Este doble rol genera un área de conflicto de intereses
entre los profesionales y sus clientes; estos últimos disponen de
pocos elementos (asimetría) para juzgar la calidad de los servicios
que reciben. Teniendo en cuenta la imposibilidad de tener experimentos repetidos
en condiciones similares, resulta difícil distinguir si los resultados
adversos de una gestión se debieron a las condiciones propias del
mercado o a negligencia o fraude por parte de os profesionales que intervinieron.
En estas circunstancias, cuando los clientes tienen necesidad de recurrir
al asesoramiento profesional deberían poder confiar en información
pública que establezca estándares de calidad mínima.
La problemática de la relación profesional-cliente se reproduce
en los regímenes de capitalización individual entre las administradoras
y sus afiliados y beneficiarios. Dado que por razones de economía
de escala no resulta eficiente la separación entre las funciones
de asesoramiento y gestión, se han ido creando otros instrumentos
para limitar los efectos negativos de los conflictos de intereses, como
son la aparición de las denominadas “murallas chinas” o las normas
sobre utilización de información reservada y sobre insider
trading, entre otras. En consecuencia, considerando que por su naturaleza
los servicios financieros están expuestos al riesgo de conductas
irregulares, tanto o más que otros servicios, en general existe una
demanda pública en favor de medidas preventivas como son los controles
a la entrada y la emisión de licencias para operar, los requisitos
mínimos de capital, la regulación y la vigilancia. De esta
forma, se puede observar un consenso en la literatura académica sobre
la necesidad de establecer regulaciones públicas sobre los mercados
de bienes basados en la confianza (credence goods).
Finalmente, los
desequilibrios macroeconómicos como el desempleo o los desequilibrios
en la balanza de pagos son otras fallas del mercado que motivan la intervención
del Estado, mediante la aplicación de políticas económicas
específicas. En estos casos, si bien el funcionamiento del mercado
no logra eliminar estas “fallas”, la intervención del Estado per
se tampoco es una garantía de solución; más bien, se
deben estudiar los efectos de las políticas públicas en cada
una de las intervenciones. Al respecto, si bien es conocido, cabe señalar
que la teoría económica, en sus visiones “monetarista” y “keynesiana”,
tiene visiones fuertemente diferenciadas sobre la eficacia del Estado para
disminuir los equilibrios macroeconómicos.
Adicionalmente, existen
otras dos razones para justificar la intervención estatal, aún
cuando el mercado esté ubicado en un punto de eficiencia paretiana.
Éstas son la distribución del ingreso y los llamados bienes
preferentes.
En el primer caso, la eficiencia alcanzada a través
de los mercados competitivos puede generar, al mismo tiempo, una distribución
del ingreso muy desigual, que no se considere óptima desde el punto
de vista social. En este escenario, los impuestos, el gasto público
y los programas sociales son tres de los instrumentos que dispone el Estado
para intervenir en estos mercados.
En el segundo caso, son considerados
bienes preferentes aquellos sobre los cuales los consumidores, aún
con información completa, pueden tomar decisiones equivocadas, por
ejemplo, los bienes que el Estado obliga a consumir como los cinturones
de seguridad, la educación elemental obligatoria, las restricciones
al consumo de tabaco o alcohol. Naturalmente, también existe fuerte
controversia para aplicar la definición de bienes preferentes y,
más aún, existen opiniones negativas sobre el rol paternalista
que adquiere el Estado en estos casos. La intervención estatal dentro
del campo de la seguridad social podría ser incluida dentro de los
bienes preferentes. La “miopía” de los trabajadores que no realizan
ahorros voluntarios para la vejez, como fue señalado, ha sido una
de las causas que fundamentaron los programas previsionales de ahorro obligatorio
impulsados por el Estado, desde fines del siglo pasado. Precisamente, en
el caso de los sistemas de pensiones existiría un motivo adicional
para la regulación por su carácter obligatorio. En estos modelos,
la regulación y la supervisión estatal es un complemento del
carácter obligatorio de los mismos, para preservar la transparencia
y seguridad de los ahorros previsionales realizado por sus afiliados y beneficiarios.
Sin embargo, es necesario destacar que, aún en todos estos casos
(ineficiencias paretianas o por consideraciones de redistribución
del ingreso o ante la presencia de bienes preferentes) la intervención
estatal no conduce automáticamente a una mejora o a la eliminación
de la restricción que se pretende superar. En consecuencia, es necesario
analizar las políticas públicas desde la perspectiva de sus
objetivos y, especialmente, desde la eficiencia y eficacia en su ejecución.
Para ello, se debe conocer cómo funciona la propia administración
pública, cuál es la probabilidad de que a través de
su intervención se puedan superar efectivamente las deficiencias
que se quieren corregir. Al respecto, las visiones teóricas comentadas
y las diversas experiencias históricas nacionales suelen brindar
respuestas muy diferenciadas.
De los factores que justifican la intervención
estatal, la asimetría informativa del servicio y la característica
de bien preferente de los ahorros previsionales para la vejez son dos de
las razones que justifican la intervención estatal en este mercado
a través de la regulación y la supervisión de las administradoras.
En la mayor parte de los sistemas financieros contemporáneos, los
diversos intermediarios financieros - bancos, agentes de bolsa, administradores
de fondos de inversión, de pensiones obligatorios o complementarios
- están sujetos a distintos regímenes de regulación
y de supervisión. Esta separación - que no implica ausencia
de cooperación - se apoya tanto en las diferencias existentes en
la lógica de funcionamiento, como en los diferentes problemas que
caracterizan a cada uno de ellos. El ámbito de aplicación
del control puede variar en función de la estructura propia de los
intermediarios financieros y de la visión de la autoridad de supervisión.
La intermediación financiera en Argentina sigue el esquema de separación
entre los organismos de supervisión, aunque mantiene la cooperación
y coordinación sobre los diversos aspectos vinculantes. En el caso
de las AFJP, el control fue delegado a un órgano creado al efecto
y, al mismo tiempo, se contemplan acciones coordinadas con el Banco Central,
la Comisión Nacional de valores, la Superintendencia de Seguros de
la Nación, y la Superintendencia de Aseguradoras de Riesgos de Trabajo.
En el sistema bancario y, en general, en los intermediarios financieros
se ha utilizado la siguiente estructura de controles: estructurales, prudenciales,
de transparencia, y sobre quiebras.
Los controles estructurales son
utilizados por la autoridad de supervisión para ejercitar el poder
de orientación sobre la estructura del sistema, de acuerdo con los
objetivos finales e intermedios que se fomenten, considerando que de otra
forma éstos no serían alcanzables. Entre los controles estructurales
se encuentran los controles a la entrada de nuevas empresas, la apertura
de sucursales, las normas sobre fusiones y absorciones, los encajes, las
reservas obligatorias. Estos controles tienen una incidencia determinante
en el ámbito de competencia del sistema, en su diseño operativo
y en su desempeño final. Al mismo tiempo, se debe señalar
que a través de estos controles se pueden perseguir fines opuestos
por medio de la creación de ámbitos sin competencia, de mercados
cautivos, protegidos. De esta forma se evidencia la importancia que los
mismos tienen, y la necesidad de analizar continuamente la forma que adquieren
los controles estructurales y sus consecuencias.
Los controles prudenciales,
a su vez, se orientan a limitar el riesgo, tanto de las empresas individuales,
como del sistema globalmente considerado. Estos controles buscan minimizar
el riesgo de los procesos críticos que describen el negocio. En el
caso de los intermediarios financieros, los límites sobre la gestión
de los portafolios financieros son un ejemplo típico. Detrás
de los controles prudenciales está la intención de las autoridades
de supervisión de explicitar la visión del grado de riesgo
máximo que se considera oportuno para el funcionamiento del sistema,
en el marco de los objetivos intermedios y finales existentes. En segundo
lugar, subyace también la noción de que, ante la ausencia
de estos controles, el funcionamiento competitivo de estas empresas podría
provocar una sobreexposición al riesgo del sistema. En ambos casos,
la autoridad de control está en mejores condiciones que las empresas
individuales para valuar los objetivos finales de la actividad y los niveles
de riesgos aceptables para la misma.
El tercer tipo de controles tiende
a garantizar la calidad y la transparencia de la información suministrada
al público. Este tipo de controles apunta también a limitar
los efectos adversos generados por los problemas de asimetría informativa,
protegiendo a los “usuarios” de estos mercados. Entre los controles de transparencia
figuran los límites a los insider trading, los códigos de
conducta de las organizaciones para con sus clientes, con sus pares y en
el interior de las organizaciones.
Finalmente, los controles sobre las
hipótesis de quiebra, tienden a garantizar el funcionamiento del
sistema y, al mismo tiempo, a preservar los intereses de los clientes del
mismo. Entre estos controles figuran los procedimientos de administración
extraordinaria, de “salvataggio”, de liquidación, los sistemas de
garantías de los depósitos, de garantías de rentabilidad
mínima en la administración de fondos de terceros, entre otros.
Si bien estos controles tienden a proteger a los usuarios del sistema, dada
la asimetría de información respecto a los administradores,
deben ser diseñados de modo de minimizar los costos derivados de
su aplicación, para maximizar la transparencia y, también,
para evitar los problemas de moral hazard que pudiesen surgir.
En síntesis,
la regulación y supervisión de los servicios financieros es
una práctica extendida en las diversas experiencias nacionales, fundada
en la propia naturaleza de la intermediación financiera y en el rol
que asume en el funcionamiento de la economía. En particular, la
regulación y supervisión de los sistemas de pensiones obligatorios
impuestos por el Estado es la contrapartida necesaria para preservar los
intereses de sus afiliados y beneficiarios.
FUNDAMENTOS DEL PLAN ESTRATÉGICO DE LA SAFJP
El plan estratégico es el instrumento diseñado por la Superintendencia para fortalecer las funciones de regulación y control señaladas, y para garantizar el cumplimiento de las funciones delegadas a empresas vinculadas con propósitos públicos.
1.- El régimen de capitalización individual y sus actores
El nuevo sistema previsional argentino está formado
por un régimen de reparto y por un régimen de capitalización
individual. El primero es administrado por el Estado, a través de
la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS), mientras
que la gestión del segundo fue delegada a las administradoras de
fondos de jubilaciones y pensiones, constituidas al efecto.
En consecuencia,
el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones es mixto y tiene una extensión
jurisdiccional nacional. La pertenencia al mismo es obligatoria para los
trabajadores en relación de dependencia y para los autónomos
con alguna excepciones.
El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(SIJP) cubre a la población frente a los riesgos de la vejez, la
invalidez y la muerte.
El modelo argentino de capitalización
tiene tres pilares: el primero es de solidaridad y está financiado
con el mecanismo de reparto, mientras que los dos restantes, uno obligatorio
y otro optativo, funcionan por medio de la capitalización individual
de los aportes previsionales.
En el funcionamiento del régimen
de capitalización intervienen tres actores, con distintos roles,
derechos y responsabilidades: los afiliados y beneficiarios, las administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones, y el Estado, a través de la
Superintendencia de AFJP.
Quienes ingresan al SIJP tienen la libertad
de elegir la pertenencia al régimen de capitalización o al
régimen de reparto. De la misma manera, los afiliados al régimen
de capitalización tienen la libertad de afiliarse a cualquiera de
las AFJP autorizadas a funcionar, y realizar hasta dos traspasos por año.
El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones recibe los aportes personales
que realizan los trabajadores y las contribuciones patronales.
Adicionalmente, los trabajadores pueden integrar en sus cuentas individuales
aportes voluntarios y los empleadores - o terceros - pueden realizar depósitos
convenidos en las cuentas de capitalización individual de sus dependientes.
Los aportes obligatorios de los trabajadores en relación de dependencia
son del 11% del ingreso imponible y las contribuciones patronales son del
16%. En el caso de los trabajadores autónomos el aporte total es
del 27% de la renta de referencia, determinada en base a categorías
establecidas mediante reglamentación. Estas categorías se
definen según la actividad del trabajador autónomo y su antigüedad
en la misma.
Las AFJP tienen como objeto único la administración
del fondo de jubilaciones y pensiones y el otorgamiento de las prestaciones
y beneficios previsto por la legislación. La AFJP puede administrar
un único fondo de jubilaciones y pensiones y su patrimonio es independiente
del patrimonio del fondo, debiendo llevar contabilidades separadas. Las
administradoras contratan con las compañías de seguros de
vida las pólizas para la cobertura de sus afiliados en casos de invalidez
y muerte.
En este marco, la Superintendencia de Administradoras de Fondos
de Jubilaciones y Pensiones tiene la misión de velar por los intereses
de los afiliados y beneficiarios del régimen de capitalización
individual. La SAFJP tiene la responsabilidad final en la regulación
y el control del régimen de capitalización individual.
El Plan Estratégico elaborado por esta Superintendencia apunta al
fortalecimiento “hacia afuera” del régimen de capitalización
individual, a partir de una mayor identificación de los actores con
el régimen, principalmente de sus afiliados y beneficiarios. El Plan
define, además, un proceso de fortalecimiento hacia adentro del propio
organismo de control.
2.- Objetivos y programas
El primer objetivo es que los afiliados y beneficiarios
dispongan de la información necesaria para la toma de decisiones
y el ejercicio de sus derechos.
El segundo objetivo está vinculado
con la solidez y seguridad que ofrecen las administradoras de fondos de
jubilaciones y pensiones.
El tercer objetivo persigue el ejercicio eficiente
y transparente del poder de policía que la ley le otorga a la Superintendencia.
La inserción articulada de estos objetivos en los tres ámbitos
implicados en el Plan Estratégico persigue el fortalecimiento del
sistema, tal como se muestra en el siguiente esquema.
Los objetivos se entienden realizables en el marco de acción que
le corresponde a la SAFJP, en custodia de los propósitos públicos
asociados al régimen de capitalización.
El Plan Estratégico
está estructurado sobre la base de tres programas: el Sistema integrado
de Supervisión, el Plan de Comunicación y el Plan de Transformación
y Fortalecimiento Interno.
Plan Estratégico de
Superintendencia
de AFJP
-programas-
Plan
de
Sistema Integrado Plan
de Transformación
y
de Supervisión
Comunicación
Fortalecimiento
Interno
El Sistema Integrado de Supervisión (SIS) es un
modelo de control preventivo, integral e integrado, sobre la base
del análisis del riesgo de los procesos críticos que describen
el negocio de la administración de los ahorros previsionales, privilegiando
los procesos correctivos continuos impulsados por el organismo de control,
aplicado por las propias administradoras y supervisados permanentemente
por la SAFJP.
El Plan de Comunicación está diseñado
para suministrar la información pertinente y oportuna para que los
afiliados y beneficiarios ejerzan todos sus derechos, principalmente el
de libre elección.
Por su parte, el Plan de Transformación
y Fortalecimiento Interno de la Superintendencia persigue el fortalecimiento
del organismo de control y la adaptación a la nueva concepción
implícita en el SIS.
El Plan Estratégico implica, también
un cambio en la concepción de la supervisión y una nueva etapa
de la SAFJP con vistas a los desafíos de los próximos años.
En efecto, tal como se observa en la siguiente tabla, el tamaño actual
del régimen de capitalización individual y las proyecciones
realizadas para las próximas décadas imponen situaciones que,
de no ser contempladas, acarrearán serias dificultades en el desempeño
pretendido del sistema y de la propia Superintendencia.
Proyecciones
de aportantes, afiliados y fondos de pensiones
1998
2000
2010
2020
Aportantes (miles) 3.254
4.887
9.040
12.179
Aportantes /PO 25,6
36,3
52,5
62,6
Beneficiarios (miles) 21
111
462
1321
FJP (millones) 10.212
24.440
117.756 251.015
FJP/PBI 3,0
6,5
21,0
31,0
Tasa de aportantes 41,6
43,6
53,2
61,7
Además de los propósitos indicados en el
punto anterior, al Plan Estratégico pretende superar los desajustes
detectados en estos años tanto en el funcionamiento del régimen
de capitalización individual, como a nivel de los afiliados y beneficiarios,
de las AFJP y de la propia Superintendencia.
En relación al comportamiento
de los afiliados y beneficiarios se observa la necesidad de incrementar
la información disponible sobre los diversos procesos que hacen al
funcionamiento del régimen de capitalización individual: afiliación
y traspasos, recaudación de los aportes y funcionamiento de las cuentas
individuales, inversiones de los ahorros previsionales y pago de los beneficios
previsionales. Si bien, esta información es provista por las propias
AFJP, la Superintendencia puede actuar tanto para controlar su calidad,
como para complementarla.
Respecto al funcionamiento de las AFJP, más
allá de evaluar su desempeño - que es objeto de análisis
permanente por parte de esta Superintendencia - se ha observado una serie
de cuestiones operativas, incluidas en las áreas de control interno,
que necesitan ser fortalecidas para lograr los niveles de solvencia y seguridad
inherentes a su rol dentro del régimen de capitalización individual.
Finalmente, la propia Superintendencia adopta un nuevo sistema de supervisión
ajustado al diagnostico realizado sobre el funcionamiento del régimen
de capitalización individual en estos cuatro años y al tamaño
del mercado que surge de las proyecciones realizadas para los próximos
años.
En una primera etapa - que correspondió al establecimiento
del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones - la SAFJP siguió
un esquema de decisiones centralizadas y una regulación de tipo correctiva,
sobre la base de la aplicación de una política sancionatoria,
cuyos costos, en la práctica, podían trasladarse fácilmente
a los costos de funcionamiento del sistema. Si bien este modelo se adecuó
a la fase de lanzamiento del sistema, la situación actual y el crecimiento
esperado hacen necesario una readaptación recogiendo la experiencia
y considerando los nuevos escenarios.
En esta nueva etapa, la Superintendencia
impulsa el Sistema Integrado de Supervisión para consolidar su inserción
institucional y profundizar la confiabilidad del régimen de capitalización
individual. La confiabilidad se sustenta en la capacidad que tienen los
afiliados y beneficiarios para ejercer sus derechos, en la eficiencia y
eficacia de las administradoras y en la capacidad de regulación y
supervisión de la SAFJP, en un marco de independencia, equidad y
transparencia.