|
FUNDAMENTO Y FINES DE LA PRIVATIZACIÓN archivo del portal de recursos
para estudiantes |
I. Distintos enfoques según las diversas ideas sobre la función económica del Estado.
La privatización se presenta como una herramienta,
un instrumento técnico a través del cual se transfieren empresas
y actividades del sector público al sector privado.
El proceso
iniciado e impulsado por los países anglosajones, rápidamente
tomó cuerpo en otros países, tanto industrializados (Francia,
Alemania, Japón y en menor medida España e Italia), como en
vías de desarrollo (argentina, Brasil, Portugal y Chile); tanto en
países pertenecientes al Tercer Mundo (Malasia, Marruecos, Sri Lanka,
etc.) como en los de la Europa del Este (Polonia, Hungría, Checoslovaquia,
Bulgaria y en menor medida, la U.R.S.S.).
Los distintos enfoques de
la función económica sobre la privatización como instrumento
modelador del nuevo esquema económico, se resumen en tres corrientes
de pensamiento que aceptando la privatización como una posible técnica
de transferencia de empresas y actividades, reconocen distinta finalidad
y fundamento. Agrupamos esta corrientes en tres:
a) En primer
lugar, la posición sostenida por la New Right - movimiento en el
que se albergan posiciones liberales y conservadoras - que propone el modelo
económico de mercado.
b) En segundo lugar, el enfoque de
los partidarios de la refundación del Estado de Bienestar.
c)
En tercer lugar, el enfoque que analiza la función económica
del Estado a la luz del modelo de la economía social de mercado.
a) La privatización en la ideología de la
New Right.
Si bien en el seno de la New Right se reúnen argumentos
conservadores y liberales, son estos últimos los más importantes,
los gravitantes en el orden político-económico y los que han
significado el soporte de las políticas públicas de la administración
de los gobiernos de Thatcher y Reagan.
Mientras la vertiente conservadora
aporta argumentos en el orden moral y social, la conformación del
nuevo Estado difiere en los pensadores de la New Right, mientras que para
los liberales debe ser mínimo, para los conservadores es necesario
un Estado fuerte que mantenga el orden social y la autoridad.
La total
desaparición del Estado como agente empresario - para el pensamiento
liberal - constituye el punto de partida del proceso privatizador.
b) La privatización en la fundación
del nuevo Estado de Bienestar.
Se trata de consolidar un modelo económico
llamado de economía mixta, en el que confluyen de un modo idéntico
las potestades públicas y las libertades de los individuos.
El
sistema de economía mixta no hace sino presentar al modelo de la
economía social de mercado como híbrido y poco consistente.
Un intervencionismo creciente no es compatible con el modelo de la economía
social de mercado, aunque sí lo es con el sistema de la economía
mixta.
En síntesis, en el marco de este modelo de Estado, las
privatizaciones no constituyen una medida estructural de reforma del Estado
y, en el mejor de los casos, contribuyen a la mal llamada “eficiencia de
la empresa pública”.
c) La privatización y la instauración
del modelo de la economía social de mercado.
Un sector de la
doctrina alemana ha señalado que “la economía social de mercado
es, ante todo, una economía de mercado, es decir, en ella se combina
la oferta y la demanda y el Estado se abstiene de intervenir en el mercado,
no fija precios máximos ni mínimos, pero crea un orden de
competencia para que la libertad empresarial que ofrece el mercado no sea
eliminada”.
En el modelo económico establecido, que podemos denominar
“el Estado Subsidiario”, es en el que mejor se asientan las privatizaciones.
II. El Estado subsidiario como fundamento jurídico estructural.
a) La libertad de empresa como manifestación
de la libertad económica.
La libertad de empresa puede conceptuarse
como todo el derecho a emprender y combinar los medios de producción
, transformación o distribución de bienes y servicios, estableciendo
su organización y ejerciendo su dirección.
La doctrina
junto con la jurisprudencia han señalado con las expresiones “vertiente
subjetiva” y “vertiente institucional” dos distintos aspectos que encierra
la libertad de empresa a los fines de determinar su contenido esencial.
1.- Vertiente subjetiva.
La libertad
de empresa, en tanto derecho subjetivo, se traduce en el libre destino de
los factores de producción reunidos u organizados, comprendiendo,
entre otras, las siguientes manifestaciones:
a) Derecho de acceso
al mercado o derecho a la libre iniciativa privada económica. Por
lo tanto, la libertad de empresa abarca el reconocimiento del derecho a
la libertad de inversión.
b) El segundo aspecto que abarca
la libertad de empresa es el ejercicio libre de las actividades empresariales
sometidas a las leyes del libre mercado.
2.- Vertiente institucional.
La libertad de
empresa, institucionalmente, admitirá que se la vede en determinados
sectores, o bien se la regule en algunos aspectos.
El principio de libertad
de empresa toma hoy superlativa importancia con la aplicación de
los programas de privatización. Se trata de volver a crear un clima
de confianza e incrementar la voluntad de trabajo y la iniciativa propia.
b) El principio de subsidiariedad.
El principio
de actuación subsidiaria constituye uno de los pilares que delinean
la función económica del Estado; parte del inconmovible principio
del Derecho público por el que toda habilitación para la actuación
económica del Estado reside en las exigencias del interés
general.
El carácter subsidiario de la función estatal
en aras de la consecución del bien común, subordina el Estado
al desarrollo de la actuación de los particulares y a sus concretas
necesidades a través de dos niveles : primero, interviniendo en razón
de las exigencias del interés general, y en segundo lugar, en la
utilización de los modos de intervención de que dispone.
1.- La subsidiariedad en la intervención.
Cuando la actividad privada es remisa o se encuentra ausente, o no está
lo suficientemente protegida de la manipulación de la libre competencia,
motivando la actuación propia e indelegable del Estado tendiente
a establecer un orden competencial.
2.- La subsidiariedad en la utilización del
modo interventor.
En este caso, el Estado escoge el modo menos restrictivo
para la libertad económica de los particulares.
El Estado actuará
ordenando o incidiendo en la actividad de los particulares y también
lo hará prestando servicios, creando empresas, pero siempre ponderando
a la actuación privada y sirviendo a la libertad económica.
En Argentina, el principio que rige e inspira toda la reforma en materia
de Estado empresario es el de la subsidiariedad.
III. Fines de la privatización.
Los fines de la privatización pueden clasificarse
en dos grandes grupos:
a) Fines jurídico-políticos.
b) Fines económico-financieros.
a) Fines jurídico-políticos.
La
privatización de empresas públicas revela dos finalidades:
la actuación subsidiaria del Estado empresario y b) el acceso de
estratos sociales más bajos a la propiedad del capital.
1.- Actuación subsidiaria del Estado empresario.
Es la primacía de la iniciativa privada en la prestación y
producción de bienes y servicios que la privatización viene
a subrayar, la que establecerá la frontera a partir de la cual y
hasta dónde la actuación de las empresas públicas resulta
legítima y necesaria.
Ello supone que, en el marco de actividades
de servicio público, existe una primacía de la gestión
privada sobre la gestión directa del servicio y en las que el Estado
deberá actuar supletoriamente.
1.1. Primacía de
la gestión privada en la prestación de servicios públicos.
1.2. Iniciativa pública y privada: actividad de mercado.
Una actuación de primer orden de los poderes públicos es la
de hacer respetar las reglas de la competencia.
La actuación
de las empresas públicas en las actividades de mercado suscita el
planteamiento de dos cuestiones:
a) ¿es compatible la presencia
de las empresas públicas, en un régimen de competencia múltiple
y rival?
b) ¿cómo es la naturaleza de la actuación
de la empresa pública en las actividades no publificadas?
a)
La sensibilización de la empresa pública a las exigencias
del mercado constituye una tarea impostergable. La competencia es una de
las vías de comunicación entre la empresa pública y
la empresa privada.
b) No es difícil concluir que la finalidad
y fundamento de la empresa pública se encuentran en íntima
relación con la privatización.
En el Derecho español
el principio que rige las relaciones entre la empresa pública y la
empresa privada, es el de la compatibilidad. La compatibilidad significa
de este modo “la posibilidad de la existencia pacífica entre una
y otra, y, a la vez, la aptitud para colaborar juntas en la consecución
del interés general”.
La privatización de empresas públicas
tiene como finalidad inmediata la conformación del rol subsidiario
de la empresa pública.
2.- El acceso de nuevos estratos sociales a la propiedad
accionarial.
Uno de los fines importantes a los que la privatización
puede estar llamada es la creación de una “comunidad de propietarios”.
De otro lado, un perfil más amplio, respondiendo a los actuales cambios
socio-políticos, considera al accionariado popular como un medio
para obtener una más directa participación en el proceso productivo
de nuevos estratos sociales.
b) Fines económico financieros.
Entre
otros, reducir el endeudamiento público, reducir futuras necesidades
financieras, desarrollar el, mercado de capitales domésticos, atraer
nuevos capitales al mercado, generar mayor liquidez, permitir a los empleados
invertir en la propia empresa, etc.
1.- Mayor eficiencia en la prestación de
servicios.
Al analizar la eficiencia de las empresas, la doctrina económica
distingue entre eficiencia asignativa y eficiencia organizativa. La primera
depende del nivel de competencia del mercado, la segunda se relaciona con
la baja utilización de los recursos. Analizando ambas empresas, Pryke
concluye que no se puede afirmar que la propiedad privada es más
eficiente que la pública, lo que la hace más eficiente es
la presión competitiva.
Las diferencias entre la empresa pública
y la empresa privada son, principalmente, la amenaza de quiebra a la que
se somete a la empresa privada, en la que además, se reducen las
interferencias políticas y cuenta con la presión del accionista
como incentivo para la dirección.
2.- Reducción de los déficits públicos.
La privatización es una alternativa válida y eficaz para la
reducción del gasto público del Estado motivado por sus déficits
presupuestarios.
Así, cabe destacar efectos directos e indirectos
de la privatización; los directos se relacionan con la persona titular
de los fondos obtenidos y su destino. Los indirectos, se relacionan con
los gastos que el Estado deja de realizar.
Los ordenamientos jurídicos
suelen establecer precisas indicaciones acerca del destino de los fondos
obtenidos por las privatizaciones.
En el caso argentino, el art.14 del
decreto 830/89 de convocatoria a concurso para la adjudicación de
dos canales de TV, señalaba que serían afectados al pago del
pasivo que mantenían las sociedades que prestaban y explotaban las
emisoras de televisión.
Aunque las privatizaciones no pueden
considerarse una estimable fuente de recursos para el Estado, mediante ella
se pueden obtener importantes reducciones del déficit público
para el futuro.
3.- La activación de un mercado de capitales.
La expansión del mercado de capitales favorece las fuentes de financiación
de las empresas, posibilitándoles el aumento de los recursos.
Existe una estricta vinculación entre el mercado de capitales y el
desarrollo del accionariado popular, pues aquél es el instrumento
transformador de la acumulación de los ahorros en acumulación
de capital.
El mercado de capital también se desarrolla creando
grupos de inversión, y por otra parte, no toda forma de capitalismo
popular da lugar a desarrollar el mercado de capital. porque cuando ase
prorratean las acciones como una especie de dividendo nacional no se brindan
soluciones a largo plazo, ni al mercado ni a la empresa privatizada.
Privatizaciones efectuadas (1990 - 1996)
La eficacia del proceso de privatización argentino
puede visualizarse en que:
El .Estado ha obtenido ingresos por 24.000
millones de dólares de los cuales un 47% fueron en efectivo y el
resto en títulos.
El gobierno evitó fuertes inversiones
en sectores como el agua las autopistas y los ferrocarriles.
Hubo un
aumento general en la recaudación de todas estas actividades privatizadas.
Sector Efectivo
Títulos
Total
(en
millones de dólares)
Petróleo 5.483,2
2.276,8
7.760,0
Comunicaciones 2.271,0
5.000,0
7.271,0
Energía eléctrica 1.627,4
2.021,9
3.649,3
Gas 1.142,4
1.540,9
2.683,3
Transporte aéreo 260,0
1.610,0
1.870,0
Inmuebles del Estado 202,5
-
202,5
Industria siderúrgica 143,3
41,8
185,1
Defensa 85,9
4,4
90,3
Sector financiero 86,3
-
86,3
Otros 61,5
-
61,5
Buques tanque 27,0
-
27,0
Agricultura y ganadería 18,1
-
18,1
Hoteles 3,7
12,0
15,7
Transporte marítimo 14,6
-
14,6
Canales de televisión y radios 13,9
-
13,9
Agua -
-
-
Ferrocarriles -
-
-
Caminos -
-
-
Total 11.440,8 12.507,8 23.948,6
CONCLUSIONES
El primer paso para encarar la reforma del Estado fue
la aprobación por el Parlamento Nacional de la Ley 23696 de Emergencia
Administrativa y la 23697 de Emergencia Económica. Fueron estas leyes
las que sentaron las bases para iniciar el proceso privatizador. El Poder
Ejecutivo, en su mensaje de elevación de las citadas leyes sostuvo
entre otras consideraciones que:
· El sector público carece
de recursos para llevar a cabo una transformación económico-social.
· La deficiente gestión de las empresas públicas origina
graves resultados económico-financieros con déficit acumulados
y crecientes, baja calidad de los servicios prestados y agobio del usuario.
· El Estado no está en condiciones de incorporar nuevas tecnologías
a los servicios públicos ni de aumentar las ofertas a nuevos usuarios
que carecen de servicios esenciales.
El desarrollo del plan de privatizaciones
llevado a cabo en Argentina, abarcó - entre otros - a los sectores
de petróleo, electricidad, gas, agua potable, rutas, teléfonos,
comunicaciones, transportes, correos y telégrafos y aeropuertos.
Junto a la privatización de los servicios públicos se crearon
los marcos regulatorios de cada una de las actividades y los llamados Entes
Reguladores.
Los primeros fueron concebidos para garantizar el mantenimiento
de la prestación del servicio público privatizado y asegurar
su calidad, eficiencia y continuidad. Los Entes Reguladores deben regular
y controlar los aspectos jurídicos y técnicos del servicio
y entender en los conflictos entre las empresas y los usuarios.
Alguno
de los marcos regulatorios fueron creados por ley, como en el caso de la
actividad nuclear. Los restantes han sido creados por Decretos del Poder
Ejecutivo Nacional. En ellos se recogen loas finalidades y objetivos de
la regulación, que deben ser:
la promoción de la competencia;
la protección del medio ambiente;
la estabilidad de los suministros,
la eficiencia y calidad de los servicios;
la protección de los
derechos de los usuarios.
Estas finalidades y objetivos fueron incorporados
en la Constitución Nacional reformada en el año 1994.
REFLEXIONES.
·
La llamada ley de Reforma del Estado sentó las bases para el proceso
privatizador en la Argentina, señalando sus objetivos y las políticas
generales a desarrollar así como los instrumentos adecuados para
lograr la desregulación de la economía.
· Las privatizaciones
en nuestro país fueron una necesidad para eliminar el intervencionismo
estatal, deformante de mercados y generador de elevados niveles de ineficiencia.
· El Estado dicta los marcos regulatorios para garantizar el mantenimiento
de la prestación del servicio público privatizado y asegurar
su calidad, eficiencia y continuidad.
· Los marcos regulatorios
se dictan para proteger los derechos y regular las acciones, obligaciones
y atribuciones de los usuarios, del Estado, del prestador del servicio y
del Ente Regulador.
· A los entes reguladores se les otorga el
ejercicio del Poder de Policía, y quedan facultados para regular
o reglamentar las actividades o materias de su competencia, estando dotadas
de facultades sancionatorias o coactivas.
Los órganos de control
superiores son los garantes de la transparencia durante y después
del proceso privatizador, y de controlar la gestión de los entes
privatizados en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos
contratos.
Finalmente, la función fiscalizadora llevada a cabo
por los órganos de control y fiscalización al permitir evaluar
la eficiencia, economía y eficacia en el manejo de los recursos del
Estado, cumple con el principio de control público, base fundamental
del sistema político democrático.
Bibliografía.
& “Privatización en la Argentina”, Aspiazu
y Basualdo.
& “Control de las privatizaciones”, Auditoría
General de la Nación.
& “Boletín informativo - Techint”.