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EFECTOS INMNEDIATOS DE LA CONVERTIBILIDAD Continuación archivo del portal de recursos
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Nivel del tipo de cambio versus respaldo 100%
Hacia 1989 la Argentina había perdido confianza
en su clase dirigente política. En consecuencia, el problema consistía
precisamente en cómo restablecer esa confianza. La moneda de cualquier
país es un instrumento demasiado delicado como para que la opinión
pública considere que está en manos no confiables, que podrían
hacer fortunas en pocas horas a expensas de la comunidad. O en manos ineficientes
que en pocos meses podrían nombrar a hurtadillas en cargos del Estado
a miles de amigos y firmar cientos de contratos inconvenientes para la comunidad,
financiando todo ello con una emisión monetaria que a la larga desemboca
en hiperinflación. No me refiero aquí a la “realidad” de la
honestidad o de la capacidad de la dirigencia de nuestro país, sino
simplemente a la “imagen” que la gente tenía de esa dirigencia. Así
se explica la aceptación en la opinión pública lograda
por el programa de privatiza-ciones puesto en marcha por el Presidente Menem.
Esta aceptación se debe a que represente precisamente un reco-nocimiento
explícito y sin ambages de que la clase política no sirve
para administrar las empresas públicas, y por lo tanto hay que pasarlas
a la actividad privada. En otras palabras, buena parte del éxito
de Menem como político reside en que con su propuesta reduce el ámbito
de acción a sus propios colegas políticos.
Dentro del
ámbito más circunscripto de la moneda, en el caso argentino
la opinión deseaba un método no discrecional, automático
y transparente para el manejo de esta institución. Pero no se podía
“privatizar” la moneda. Se necesitaba entonces un método impersonal,
automático, fundado en la voluntad de la ley y no en la de un político
o en la de un Ministro de Economía o un presidente del Banco Central,
sujetos ambos a toda clase de presiones políticas. Ese método
objetivo y transparente no era otro que el muy antiguo de la convertibilidad.
El equipo económico actualmente en el poder cree que la convertibilidad
se puede decretar si el Banco Central está en condiciones teóricas
de comprar la emisión monetaria con las reservas internacionales
de divisas que tenga acumuladas. Si por cada peso que circula el Banco Central
tiene la contrapartida de dólares lista para ser cambiada por esos
pesos, entonces habría convertibilidad. Así expuesto, el concepto
de la convertibilidad es inútil, o al menos incompleto, pues siempre,
“en teoría”, el Banco Central puede comprar la base monetaria con
las reservas externas. Todo es cuestión de subir o bajar el tipo
de cambio. Si existieran pocas reservas y mucha emisión de pesos,
sería cuestión de colocar el tipo de cambio lo suficientemente
alto como para que, aún con exiguas reservas, se pu-diera comprar
toda la base monetaria. El problema clave y fundamental consiste entonces
en saber a qué tipo de cambio el Banco Central se compromete a rescatar
los pesos, y si ese tipo de cambio permite el funcionamiento de la economía
nacional y su crecimiento a largo plazo.
En enero de 1989 hubiéramos
necesitado una devaluación de alrededor del 120%. Pero en julio de
1990 la base monetaria era considerablemente menor que el nivel de reservas,
de donde surge que podríamos haber revalua-do en un 20% y hubiéramos
podido decretar la convertibilidad con un tipo de cambio real un 20% más
bajo que el tipo de cambio de ese mes.
Por ejemplo, en enero de 1988
hubiésemos necesitado un tipo de cambio real de 27.000 australes
para decretar la convertibilidad, en tanto que en julio de 1990 teníamos
suficientes reservas como para revaluar de 13.000 a 11.000, y aún
así convertir. En enero de 1991, siguiendo este criterio, habríamos
podido convertir a 6.000.
La antigua “Currency School” de Lord Overstone
y Robert Torrens, en la Inglaterra del siglo XIX, desea-ba que el total
de los billetes emitidos variase en proporción exacta con las modificaciones
del monto de las reservas en oro (hoy serían dólares). Supóngase
que una oferta de dinero dada resultase insuficiente para una economía
en expansión: los precios y salarios disminuirían, lo cual
conduciría a una devaluación real y a un excedente de exporta-ciones
que se compensaría mediante la correspondiente entrada de oro, hoy
dólares. Así aumentaría la circulación monetaria
y los precios podrían elevarse de nuevo. Los puntos de vista de esta
escuela hallaron expresión parcial en la Ley de Peel de 1844, que
reorganizó el Banco de Inglaterra. Pero a diferencia de nuestros
convertidores, los ingle-ses ya en aquél entonces se percataron de
que siempre permanecería en circulación una cierta cantidad
mínima de bi-lletes de banco, debido a que el volumen del comercio
interno así lo exigiría. Esta circulación, denominada
“fiduciaria”, fue fijada por la ley y aumentada de tanto en tanto por el
mismo método. Era independiente por comple-to de la oferta monetaria
de oro y estaba respaldada por bonos del Gobierno. El resto de los billetes
de banco en cir-culación estaba cubierto, en un cien por ciento,
por oro. En realidad, la idea básica de los ingleses de aquella época
consistía en que la cantidad incremental de dinero en circulación,
no la total, debía variar paralelamente a la oferta monetaria de
oro. Solamente alrededor de un tercio de los billetes en circulación
estaba respaldado por oro, mientras que la emisión fiduciaria, fijada
inicialmente en catorce millones de libras, equivalía aproximadamente
a los dos ter-cios restantes.
En nuestro país tenemos un precedente
importante al respecto. Luego de dictarse la ley de convertibilidad Nº
3871 de 1899, existía una emisión fiduciaria de billetes sin
respaldo de 293 millones de pesos, que era equivalente al 85% del total
de la emisión. es evidente pues que entre 1901 y 1904 la mayor parte
de la emisión era fiduciaria, y a pesar de ello a nadie se
le ocurrió organizar una corrida cambiaria contra la Caja de Conversión
simplemente por-que la emisión no tuviera respaldo. Ello demuestra
una vez más que en la economía lo que cuenta son las expectati-vas,
el futuro probable de los acontecimientos. Y en aquel entonces, el tipo
de cambio de convertibilidad era elevado, las exportaciones superaban holgadamente
a las importaciones, había elevada rentabilidad en las empresas y,
como consecuencia de ello, el capital extranjero afluía hacia el
país. Como corolario de lo anterior, el oro afluía también
a la Caja de Conversión, la cual mediante sucesivas compres de oro
llegó a emitir con respaldo 493 millones de pesos papel desde 1901
hasta 1914. En ese último año ya se habían invertido
las proporciones, la emisión con respaldo al-canzaba al 63% de la
emisión total, y la sin respaldo el restante 37%.
El punto central
de nuestro argumento es el siguiente: no importa tanto si en determinado
momento el respaldo de la base monetaria es del 100% o del 15%. Lo que realmente
cuenta es la confianza y el nivel del tipo de cambio en relación
a los costos y precios internos. Este nivel determina la rentabilidad o
no rentabilidad de las activi-dades productoras de bienes comerciables internacionalmente,
tanto de la industria como del campo. Determina si conviene producir en
el país o, por el contrario, conviene importar un bien comerciable
internacionalmente. Determi-na el saldo de la balanza comercial y, por la
vía de las expectativas, influye también en el saldo de la
balanza de pagos global del país. Supongamos, por ejemplo, que el
tipo de cambio es bajo y por lo tanto luego de dos años las expor-taciones
alcanzan solamente a 10.000 millones de dólares y las importaciones
suben a 13.000 millones. Por concepto de intereses de la deuda externa,
utilidades de empresas extranjeras, patentes, royalties y otras yerbas se
deben girar al exterior 7.000 millones de dólares. Dada la escasa
rentabilidad de las actividades productivas de bienes comercia-bles internacionalmente,
el capital extranjero, ya copados los servicios públicos monopólicos,
no tiene interés en rea-lizar nuevas inversiones y espera la próxima
devaluación del peso. ¿Qué puede hacer el Banco Central
para frenar la corrida bancaria? Simplemente vender dólares en cumplimiento
de la ley de convertibilidad, pues así lo establecen los arts. 1º
y 2º de la ley que textualmente dicen:
Art. 1º - Declárase la convertibilidad del austral con el dólar de los Estados Unidos de América a partir del 1º de abril de 1991, a una relación de diez mil australes (A 10.000) por cada dólar, para la venta, en las condiciones establecidas por la presente ley.
Art. 2º - El Banco Central de la República Argentina venderá las divisas que le sean requeridas para operaciones de conversión, a la relación establecida en el artículo anterior, debiendo retirar de circula-ción los australes recibidos en cambio.
Esto significa que en caso de corrida se achica la base
monetaria, pues el Banco Central debe retirar de circulación los
pesos recibidos a cambio. Eso provocaría, si la venta fuera masiva,
digamos 3.000 millones de dólares, un aumento de la tasa de interés
activa al 12% nominal mensual partiendo del 4% vigente en la actualidad.
La suba de las tasas provocaría recesión, desocupación,
caída de las importaciones, pérdida de elecciones para el
.partido gobernante, protestas masivas contra el equipo económico
y, en resumen, subdesarrollo. La desocupación tendría por
finalidad causar una rebaja en los salarios nominales, que a su vez permitiría
reducir los precios y aumen-tar de esta manera el tipo de cambio real para
la exportación, y por esta vía reactivar nuevamente la economía.
Pero existe un obstáculo institucional grave: el artículo
66 de la ley de contratos de trabajo y su invariable interpretación
jurisprudencial que considera injuriosa para los intereses del trabajador
toda rebaja del salario nominal. ¿Tiene el equipo económico
encabezado por Cavallo suficiente fuerza para derogar esta disposición
legal, así como las partes fundamentales de la legislación
sindical que hacen a la esencia del propio Partido Justicialista en el gobierno?
Y si la tiene, ¿cuánto tiempo le llevará hacerlo? Mientras
tanto, el país debería prepararse para atravesar la recesión
eco-nómica más profunda de su historia.
El segundo punto
importante de una ley de convertibilidad es la promesa de no financiar al
gobierno con emisión monetaria. Esta promesa está establecida
de manera muy ambigua en la ley de marzo de 1991:
Art. 4º - En todo momento, las reservas de libre disponibilidad del Banco Central de la República Ar-gentina en oro y divisas extranjeras, serán equivalentes a por lo menos el ciento por ciento (100%) de la base monetaria. Cuando las reservas se inviertan en depósitos, otras operaciones a interés, o en títu-los públicos nacionales o extranjeros pagaderos en oro, metales preciosos, dólares estadounidenses u otras divisas de similar solvencia, su cómputo a los fines de esta ley se efectuará a valores de mercado.
La ley nos dice a hurtadillas que las reservas se pueden
invertir en títulos públicos nacionales pagaderos en dólares
estadounidenses. Por ello, esta ley de convertibilidad es débil como
escudo contra la financiación inflaciona-ria del Estado. El Ministro
de Economía podría, por ejemplo, emitir una serie de Bonex
1992 por 2.000 millones de dólares y sustraerle el contravalor en
dólares contantes y sonantes al Banco Central, el cual, como buen
subordinado, debería acatar la orden. El Ministro podría luego
vender los dólares así obtenidos en el mercado cambiario y
hacerse de australes para pagar sueldos, Como estos Bonex 92 no se cotizarían
todavía en bolsa, el Central los tendría que recibir a valor
nominal, o tal vez según la cotización del célebre
Bonex 89, producto de la consabida confiscación de los depósitos.
El Bonex 89 en la actualidad se cotiza al 79% de su valor nominal. Con algún
revalúo del oro u otro artilugio contable se podría mostrar
un balance del Banco Central que en apariencia cumpliría con la ley.
Después de todo, la Corte Suprema de Justicia es la autoridad que
en última instancia deberá expedirse ante la denuncia, y lo
ha-rá como ya lo hizo con la confiscación de los depósitos:
proclamando a los cuatro vientos que todo esto es conforme a la ley y que
no hay delito. Similares opiniones emitirían tal vez el Tribunal
de Cuentas de la Nación y la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas. No podrían condenar al gobierno que los nombró,
pues incurrirían en una ingratitud.
En definitiva, estas debilidades
conceptuales de la Convertibilidad de 1991, sumadas a la falta de un Banco
Central verdaderamente independiente que le otorgue un sello de permanencia,
llevan de la mano a las razones ocasionales o de oportunidad que llevara
a su sanción: los comicios de septiembre de 1991. En la desesperación
por una economía que no respondía a la devaluación
de enero de 1991 de tipo de cambio fijo con banda, ni tampoco al tipo de
cambio libre y fluctuante de 1990, se trataba de escapar hacia adelante
con un tipo de cambio bajo y fijo en la esperanza de que en el futuro más
lejano, después de los comicios, por suerte o por obra de la providencia,
se encon-traría la forma de reducir los precios y salarios en un
30% y así viabilizar la convertibilidad. Pero de cualquier manera
se habría obtenido un respiro político importante con el triunfo
electoral.
Comparación con el Plan Austral
Para ganar perspectiva en el análisis del Plan
de Convertibilidad de 1991 es necesario compararlo con el Plan Austral,
inaugurado en 1985 durante la presidencia del doctor Alfonsín y la
dirección de su Ministro de Eco-nomía, el doctor Juan Vital
Sourrouille. Ambos planes adoptaron el tratamiento de “shock” y fueron lanzados
en pe-ríodos preelectorales. Ambos también contradicen numerosos
puntos de vista expresados por sus autores con ante-rioridad, lo cual sugiere
que tanto el austral como la convertibilidad fueron lanzados en momentos
de desesperación política y ante la necesidad imperiosa de
hacer “algo” para dominar una economía que se les escapaba de las
manos a sus conductores. El caso de Sourrouille es notorio porque el libro
del cual es coautor es un verdadero alegato en fa-vor del gradualismo, en
su variante estructuralista, por oposición al tratamiento de shock
que en la práctica siguió el Plan Austral. En el caso del
Plan de Convertibilidad encontramos dos contradicciones: la primera, ya
mencionada, en que incurrió Cavallo quien abogó por un tipo
de cambio libre y fluctuante en su libro Volver a Crecer, y luego, como
Ministro, terminó imponiendo un tipo de cambio fijo nada menos que
por ley del Congreso. La segunda es la del doctor Roque Fernández,
presidente del Banco Central subordinado a Cavallo, quien en su artículo
“The Short Run Output - Inflation Trade Off in Argentina and Brazil
1975” se definió claramente por el gradualismo en su variante monetarista,
en oposición a la concepción de “shock” y tipo de cambio fijo
del Plan de Convertibilidad. Sería enri-quecedor para la profesión
de los economistas en la Argentina que estos destacados exponentes de la
misma expli-quen las buenas razones que los deben haber llevado a variar
su punto de vista en 180 grados.
Antes de comparar el Plan de Convertibilidad
con el Austral debemos recordar las principales líneas de este último.
Ante una tasa de inflación mensual del 31% en mayo de 1985, el Plan
Austral de junio de ese año trajo un tratamiento antiinflacionario
de “shock” actuando simultáneamente en siete frentes distintos, a
saber:
a) Fijación por decreto del tipo de cambio atado
al dólar en el valor 1 dólar = 0,80 de austral. Este valor
representa una paridad real equivalente aproximadamente al doble de la del
Plan de Convertibilidad. Esta alta paridad estaba parcialmente compensada,
en el caso del sector agrícola, por derechos de exportación
aplicables a productos tradicionales.
b) Reducción a cero
del déficit fiscal mediante un drástico aumento de los impuestos
y una reducción de gastos. Por primera vez en muchos años
se acató la disposición constitucional según la cual
el gobierno federal debe financiarse mediante el cobro de impuestos y operaciones
de crédito genuino, y no mediante emisión monetaria. El déficit
remanente, a financiarse genuinamente mediante aportes del FMI y bancos
del exterior, se redujo al 2,5% del PBI en el segundo semestre de 1985,
comparado con un déficit del 10% en el primer semestre del año
y otro del 12% en 1984. La reducción del déficit se logró
mediante el incremento de las tarifas de los servicios públicos,
un aumento en los impuestos, incluyendo entre éstos un empréstito
forzoso, y mediante una fuerte contracción de gas-tos y de los salarios
reales de la administración pública.
c) Autoprohibición
del Poder Ejecutivo de recurrir al Banco Central para financiarse mediante
emisión monetaria. Esta medida en realidad se confunde con la anterior.
era un mero remache institucional. Como se dijo antes, el déficit
remanente del 2,5% no era tal, dado que se financiaba con recursos genuinos
del exterior.
d) Ataque frontal y directo a la inflación
mediante una congelación de precios y salarios por un tiempo indefinido,
utilizando como base legal la ley de abastecimiento del año 1974.
Se exceptuó de esta congelación a los bienes y servicios de
oferta estacional como las frutas y las hortalizas.
e) Fijación
de altas tasas de interés que “ex post” brindaron un retorno real
del orden del 30% anual real al capital financiero local.
f) Reforma
monetaria por decreto, mediante la cual se cambió la denominación
de la moneda, que en lu-gar de llamarse peso, pasó a llamarse austral,
quitándosele tres ceros.
g) Alteración por decreto
del Poder Ejecutivo a favor de los deudores de los contratos vigentes pactados
libremente entre las partes. Los contratos a plazo que estaban estipulados
en pesos corrientes llevaban implícitamente dentro de los precios
estipulados, la tasa esperada de inflación. La quita de dicha tasa
esperada se llamó “desagio”.
h) Sistema casuístico
de subsidios para promover la exportación manufacturera otorgados
a unas 30 em-presas. esta promoción estaba acompañada de otro
sistema, también casuístico, que trabajaba en la dirección
opuesta - es decir para sustituir importaciones -, consistente en una enorme
cantidad de decretos de promoción industrial y regional, la mayoría
de ellos de gran costo fiscal y reducido efecto sobre la inversión
global y el empleo.
Las tres primeras medidas, es decir la adopción
de un ancla de precios con el tipo de cambio fijo y la eli-minación
del déficit fiscal, coinciden con los remedios clásicos que
en los años veintes, después de la Primera Guerra Mundial,
se aplicaron contra las hiperinflaciones en Europa central y del este. Y
con éxito notable en todos los casos, como veremos más adelante.
En estas dos medidas, el Plan Austral era igual al actual Plan de Convertibilidad.
Inclu-so el Austral era más que “convertible” en el sentido cavallístico,
pues las reservas monetarias en julio de 1985 eran del orden de los 6.000
millones de dólares y superaban ampliamente la base monetaria.
El Plan Austral tuvo un éxito espectacular en frenar la hiperinflación,
que había alcanzado un nivel amena-zante en mayo de 1985, cuando
el índice mensual de inflación llegó al 31%. Esta plan
fue también el factor determi-nante del triunfo de la U.C.R. en los
comicios de octubre de 1985. Exactamente el mismo papel protagónico
tuvo el Plan de Convertibilidad de Cavallo en las victorias justicialistas
en las elecciones de septiembre y octubre de 1991.
El Plan Austral,
sin embargo, fue claramente superior en un punto: la estabilidad de precios
se consiguió sin incurrir en atraso cambiario. Este último
es el gran defecto del Plan Cavallo. En otras palabras, durante el Plan
Cavallo la inflación está reprimida artificialmente por el
dólar barato.
Por otra parte, no cabe duda de que el Plan Cavallo
tiene una instrumentación superior a la del Plan Aus-tral en razón
de que se hizo por ley del Congreso, lo cual le da una mayor solidez institucional.
El Plan Austral se estableció solamente por decreto presidencial,
ignorando los poderes monetarios y cambiarios que la Constitución
confiere categóricamente al Poder Legislativo. Sin embargo, el Plan
Cavallo no aprovecha el claro fundamento constitucional que tiene. Es el
caso de Monsieur Jourdain, de Le bourgeois gentilhomme, de Molière,
que escribía en prosa sin saberlo. en el mensaje de elevación
del ministro no se ha hecho uso de esta ventaja. La convertibilidad es un
instrumento de disciplina monetaria con jerarquía constitucional.
En consecuencia, no podemos ahora volver a un sistema monetario discrecional
como el que rigiera desde 1945 hasta 1990, porque estaríamos violando
la Constitu-ción de 1853. Establecer públicamente esta doctrina,
sería una gran señal positiva para los mercados.
También
existen similitudes en cuanto al ataque que ambos planes efectúan
a la indexación y a las expec-tativas inflacionarias, es decir a
la llamada inflación inercial. El Plan Austral utilizó una
congelación de precios fun-dándola en la ley inconstitucional
de abastecimiento sancionada por el Congreso con mayoría Justicialista
de 1974, y también en una intervención estatal en los contratos
llamada “desagio”, que tampoco tiene sustento constitucional pues afecta
al derecho de propiedad, a la autonomía de la voluntad y a la libertad
de comercio e industria consagra-dos en nuestra Constitución. Estas
violaciones a la Constitución suelen ser tomadas a la ligera por
los economistas, pero ello es un grave error porque en definitiva se afecta
la seguridad jurídica y la previsibilidad de todo el sistema, y con
ello se reduce la inversión de capitales en el futuro.
La ley
de abastecimiento es inconstitucional porque vulnera la libertad de industria
y de comercio estableida en el Art. 14 de la Constitución, del mismo
modo que en su Art. 17 garantiza el derecho de propiedad. También
contradice el Art. 28 que prohibe alterar los derechos fundamentales con
pretextos reglamentarios que vulneren la esencia del derecho fundamental
que se consagra. Si un comerciante o industrial es propietario de los bienes
que produce y desea venderlos a un precio distinto del precio congelado
en virtud de la ley, el Estado no puede, sin vul-nerar la libertad de industria
y comercio y sin atacar la misma propiedad privada, impedir que el industrial
o comer-ciante venda al precio que determine la competencia del mercado.
El Plan Austral tuvo la osadía de congelar precios en violación
de la Carta Magna. Con precios congelados por una parte y presiones sindicales
por la otra, la industria y el comercio resultaron aplastados por ambos
costados, como el jamón del sandwich.
El dilema se resolvió
creando .más privilegios inconstitucionales, que en la jerga popular
se denominan “patrias”: la “patria promocional “, con una maraña
infernal de decretos de promoción a la industria de substitución
de importaciones en el interior del país de muy alto costo fiscal,
y “la patria exportadora”, con subsidios casuísticos a las exportaciones
de unas treinta empresas. Pero una vez que se comienza con el Estado prebendario
no se termina nunca, y entonces se siguió también con una
notable expansión de las otras “patrias”, como la “jubilatoria” para
ex ministros, secretarios de Estado y legisladores, y la “sindical” para
la burocracia gremial.
Y ni que hablar de la “patria partidaria”, con puestos
para los afiliados del partido que solamente se presentaban a cobrar el
sueldo el 29 de cada mes. Floreció también una nueva variante
de la “patria financiera” consistente en colocar “festivales” de letra y
bonos del Estado que eran absorbidos aprovechando los enormes encajes que
los bancos debían mantener inmovili-zados en el Banco Central. Esto
último desnaturalizó la función bancaria tradicional
de prestar a la empresa privada productora de bienes y servicios, convirtiéndola
en financiadora encubierta de un Estado clientelista que en el origen del
propio Plan Austral parecía sanamente acotado. El resultado de los
abusos de tantas “patrias” fue que la verdade-ra y única Patria argentina
casi se incendió en la hiperinflación de 1989.
En relación
al excesivo intervencionismo de Estado que afloró en el Plan Austral,
y que entraría en vías de superación en el gobierno
de Menem y sus distintos ministros de Economía - desde Rapanelli
pasando por Erman González y llegando a Cavallo -, cabe enfatizar
que, aún si omitimos las consideraciones constitucionales que conde-nan
dicho intervencionismo, conviene señalar un error específico
del intervencionismo austral: pretender implementar una política
intervencionista sin contar con un cuerpo profesional de funcionarios de
Estado capaces, consagrados de por vida a la función pública,
y seleccionados por un riguroso orden de mérito. Cuando se designa
a toda una masa de afiliados partidarios en los cargos profesionales y administrativos
del Estado, la administración pública se corrom-pe. Los políticos
abusan de los amigos, afiliados y parientes que ellos mismos nombraron en
los cargos públicos para conseguir de ellos como contrapartida, favores
del Estado, como adjudicaciones de contratos y otras ventajas. Y en definitiva,
el Estado, que se creó originalmente para defender el bien común,
termina esquilmando a la sociedad que lo, nutre y mantiene. Tanto más
cuanto intervencionista sea la concepción económica que se
pretenda poner en prác-tica.
Los partidos políticos son
un instrumento valioso e insustituible de la democracia cuya función
principal es la provisión de los cargos políticos del Estado,
pero no de los profesionales y administrativos. Hasta que no se entienda
bien este concepto, la Argentina no podrá tener desarrollo económico
ni conseguirá consolidar su demo-cracia. Los cargos profesionales
y administrativos desde subsecretario de ministerio para abajo, deben proveerse
en función de una carrera administrativa y de una idoneidad probada
en exámenes rigurosos, competitivos y abiertos, donde se abran paso
los mejores sin contemplaciones de ninguna especie. Esos exámenes
deben tener lugar a los efectos de permitir la formación en cada
uno de los ministerios de un cuerpo profesional de funcionarios que luego
vayan ascendiendo por carrera y mérito. Aunque parezca paradojal,
este antiguo sistema tan simple de división tajan-te en carrera política
por un lado y carrera administrativa por el otro, es la base de la grandeza
y poderío de países como el Japón, Francia, Inglaterra
y Alemania.
Lo interesante del caso es que esta separación abrupta
que debe existir entre la función política y la profe-sional
dentro del Estado, típica de los países desarrollados, impide
que el político nombre a sus amigos ineptos en los cargos administrativos
pero no cierra la puerta para que funcionarios retirados del Estado pasen
a actuar en im-portantes funciones dentro de los cuadros partidarios, aportando
su experiencia anterior en la función pública para elevar
el nivel intelectual y moral de la clase política. En Japón,
por ejemplo, un 30% de los miembros de la Dieta son ex funcionarios de carrera
de alta calidad.
En resumen, la comparación del Austral con la
Convertibilidad es útil para tener presente dos enseñanzas
centrales. La primera consiste en que es posible estabilizar con tipo de
cambio alto. La segunda consiste en que es imposible estabilizar a un plazo
que exceda dos o tres años si no se ataca el cáncer del gasto
público improductivo y de los privilegios sectoriales. Este gasto
y estos privilegios están estrechamente conectados al sistema de
clientelismo y favores políticos, que es la enfermedad profunda que
corroe nuestra democracia y desnaturaliza el sistema republi-cano previsto
en nuestra Constitución.
La desindexación: éxito
inmediato y problemas para el futuro.
La desregulación laboral.
Es indudable que el Ministro Cavallo obtuvo una gran victoria en la lucha
antiinflacionaria luego de san-cionada la Ley de Convertibilidad. El éxito
debe imputarse en parte - al igual que en el caso de Sourrouille - a que
ambos ministros, por distintos métodos consiguieron desindexar la
economía. El fenómeno inflacionario se realimen-ta a sí
mismo de las expectativas las cuales se nutren de la suba de precios experimentada
el mes pasado, el trimestre pasado y el año pasado. En abril de 1991
la Argentina llevaba 46 años de inflación y el pueblo se había
acostumbrado a la misma. No podía esperarse que la mera eliminación
del déficit fiscal y el anclaje cambiario de la ley de converti-bilidad
bastarían para aniquilar esa inercia. La economía argentina
estaba, y todavía está esclavizada por los índices:
el comerciante o industrial tiende a fijar los precios del mes en curso
incorporando el costo del interés nominal que refleja la tasa esperada
de inflación, la que a su vez está influida por la inflación
que tuvo lugar el mes anterior. Los salarios también están
dominados por el índice del costo de la vida.
Desarmar esta maquinaria
solamente mediante la política fiscal y cambiaria es poco efectivo.
Especialmen-te si el Banco Central emite enormes cantidades de moneda para
la compra de dólares prevista en la propia naturale-za de la ley
de convertibilidad y se crea entonces una situación de excesiva liquidez
que permite que los precios con-tinúen aumentando solamente por fuerza
de la inercia. No cabe duda que la inercia y las expectativas inflacionarias
pueden frustrar un plan de estabilización. En consecuencia, Cavallo
necesitaba eliminarlas, anulándolas enérgicamen-te y con gran
dramatismo. Eran necesarias medidas directas adicionales.
El objeto
de la desindexación coercitiva, por fuerza de la ley, debió
haberse limitado, sin embargo, a frenar la inercia de las expectativas inflacionarias
por algunos meses. Después debía darse plena vigencia a la
libertad de comercio y a las leyes de la oferta y la demanda en los mercados
de bienes y laboral. Es decir, había que aplicar la conocida desregulación,
pero muy profundamente. Sin embargo, no cabe duda que al comienzo del plan
de estabili-zación era necesario dar un paso inicial hacia atrás,
para que luego pudiera regir con más fuerza que nunca la libertad
de comercio e industria establecida en la Constitución.
El Plan
Austral había desindexado la economía en 1985 recurriendo
al cuestionable “desagio” y a la con-gelación de precios y salarios,
amparándose en la intervencionista y antediluviana ley de abastecimientos
sancionada por el Congreso Justicialista del año 1974. Había
que diferenciarse del Plan Austral por una parte, y por la otra tratar de
evitar caer en el intervencionismo característico del antiguo Justicialismo.
El Presidente Menem había proclamado la “economía popular
de mercado” en un acto solemne luego de asumir en 1989, y no podía
volverse a las andadas.
¿Qué hacer entonces? Así
como la ley de convertibilidad implicaba abrevar en las fuentes de la nacionali-dad
volviendo por fin al sistema monetario de la Constitución histórica
de 1853 del que nunca debimos habernos apartado, en materia de desidexación
había que volver al nominalismo del viejo Código Civil de
Vélez Sarsfield, del año 1871. El nominalismo era un principio
del derecho sancionado en el artículo 619 del Código, según
lo reconoce la propia nota de Vélez a ese artículo. Trasunta
un sistema jurídico que estima el objeto debido en las obligaciones
de dinero por la cuantía o valor nominal de la moneda y no por el
valor intrínseco de la misma. Por lo tanto, bajo el nominalismo,
mientras coincida la cantidad de moneda pagada con la cantidad de moneda
adeudada, el acreedor no puede quejarse, cualquiera sea el valor o poder
adquisitivo de aquéllo con que se le paga. Es decir, un peso vale
un peso en el momento de contraerse la obligación y tiene el mismo
efecto cancelatorio de un peso en el momento del pago, y no puede discutirse
ante los tribunales el valor cambiante de la moneda en los diferentes momentos.
El nomi-nalismo es un excelente sistema porque da certeza a las obligaciones
y evita los juicios, disminuye el riesgo comercial y así estimula
la actividad económica y el progreso general. Pero es un sistema
que supone la existencia de estabili-dad. Si la inflación continúa
puede crear mucha injusticia, paralización del comercio y desaguisados
de primer orden.
De cualquier manera, la ley de convertibilidad supuso
alegremente que la inflación había terminado y consagró
el nominalismo en su Art. 7 de manera expresa e incluso haciendo uso de
la palabra “nominalmente”, reiteran-do el mismo principio en el artículo
10.
La ley tiene el acierto de catalogarse a sí misma como de
orden público en el sentido de que sus prescrip-ciones superan en
poder coercitivo a las convenciones privadas que se les opongan. Existe
al respecto la tradición universal de considerar a la moneda como
una institución central de la convivencia social y vital para la
existencia misma de una sociedad moderna. Es enteramente correcto, en consecuencia,
desde el punto de vista jurídico intervenir en los contratos privados
existentes, suscritos sobre la premisa de la existencia de la inflación,
para luego corregirlos y hacerlos más justos cuando se supone que
la inflación desaparecerá. Y más correcto todavía
cuando la ciencia macroeconómica confirma que la eliminación
de la indexación fortalecerá y hará mucho menos doloroso
el proceso de estabilización.
Pero el Art. 7 de la ley en su
primer párrafo comete el error de prohibir las cláusulas de
indexación en contratos que se celebren en el futuro, a partir del
año 1993 por ejemplo, cuando es posible que, aún sin inflación,
sea necesario, por las características de un negocio específico
y para disminuir los riesgos de las partes, estipular ciertas cláusulas
de variación de precios. Aquí la ley de convertibilidad atenta
contra el sano principio de la autono-mía de la voluntad del Art.
1197 del Código Civil, que faculta a las partes a acordar lo que
les convenga y otorga fuerza de ley a esa convención. Este principio
hace a la esencia de la libertad de industria y de comercio, así
como al derecho de propiedad consagrados en nuestra Constitución,
y no existe ninguna razón de orden público que justifi-que
la prohibición de futuras indexaciones convencionales, una vez pasada
la convalecencia inflacionaria.
Sin embargo, a pesar de prohibir la
indexación para siempre en moneda nacional, la ley deja abierta una
enorme puerta de escape por la vía de la amplia facilidad y absoluta
legalidad que brinda a los contratos en moneda extranjera. Es obvio que,
ante las dudas que genera la actual estabilidad, muchos negocios se estipularán
en dólares para eludir la prohibición de indexar. Esta tendencia
de la ley hacia el bimonetarismo no está exenta de problemas, como
veremos más adelante.
Más grave aún es la audacia
de adoptar un nominalismo furioso, cuando las instituciones existentes del
derecho laboral argentino son intrínsecamente inflacionarias. En
efecto, la ley de Contrato de Trabajo en su Art. 66, de acuerdo a la interpretación
jurisprudencial, supone que todo intento de reducir el salario nominal constituye
una “injuria” del empleador al trabajador. esta “injuria”, da derecho al
trabajador a considerarse despedido y a exigir ju-dicialmente una indemnización
igual a tres salarios mensuales por concepto de falta de preaviso y un salario
mensual por cada año de antigüedad en el empleo. Se infiere
entonces que el precio más importante de la economía, es decir,
el salario, es inflexible nominalmente a la baja. El plan Cavallo, sin embargo,
padece del defecto congénito que ya hemos analizado antes: el dólar
excesivamente barato que lo hará estallar tarde o temprano, a menos
que se consiga una deflación de precios del orden de un 30%. Para
conseguir que todos los precios se reduzcan en ese porcentaje se requiere
que el salario nominal también se reduzca, lo cual es una imposibilidad
a la luz de la legislación laboral vi-gente. Esta es la inconsistencia
que deberá resolverse pues de lo contrario se avecinarán graves
problemas a la eco-nomía nacional.
Para que se estimule la inversión
en el país y se genere una auténtica recuperación,
todas las señales deben ser consistentes. Por una parte tenemos la
ley de convertibilidad cavallística, que es una antigualla excelente
del anti-guo liberalismo decimonónico. Por la otra, los trabajadores
argentinos gozamos de la legislación laboral y sindical vigente,
recientemente remozada, que continúa siendo un vestigio reglamentarista
mejorado y aumentado del fascismo y de la “Carta del Lavoro” de Mussolini.
El sindicalismo funda su acción en el monopolio de la oferta
de trabajo. Trata de aumentar los salarios restringiendo el empleo. Es decir,
mejora la situación de los que están empleados a costa de
los que se quedan sin trabajo. Si logra aumentar tanto el salario como el
empleo, lo hace a costa de una mayor inflación, lo cual a su vez
es engañoso porque la suba de precios disminuye el salario real.
En tal sentido las instituciones del sindicalismo deben ser repensadas y
modernizadas ues las viejas instituciones parecieran intrínsecamente
inflacionarias y constituyen la espada de Damocles del plan de Convertibilidad,
el cual no tolera inflación alguna, so pena de fracasar irremisiblemente.
Incluso está demostrado científicamente que una economía
donde algunos precios son inflexibles a la baja tiene una sola manera de
conseguir un equilibrio en los precios relativos. Lo hace por la vía
de la inflación estructural.
La inflexibilidad a la baja de los
salarios nominales apoyada en la ley del contrato de trabajo prende la mecha
de una bomba de tiempo para el plan de Convertibilidad. Este es un hecho
inexorable que enciende una luz roja de primera magnitud sobre el plan Cavallo
y su nominalismo desindexatorio. Peligro que solamente puede ser conjurado
si el Ministro embiste prontamente contra la llamada “patria sindical”.
En rigor, al estar el peso anclado al dólar norteamericano por la
ley de convertibilidad, para ser coherente, Cavallo debió haber propuesto
una legislación labo-ral similar a la norteamericana. En otras palabras,
la convertibilidad requiere la eliminación de las indemnizaciones
por despido y su reemplazo por el seguro de desempleo, como en Estados Unidos,
y también una legislación sindical y de convenios colectivos
de trabajo similar a la del gran país del norte. De lo contrario,
el plan de Convertibilidad está condenado a estallar tarde o temprano
por causa de la inflación estructural y el atraso cambiario.
Si bien la desregulación laboral es una pieza imprescindible para
dar consistencia a la convertibilidad, el propiciar esta desregulación
de ninguna manera significa que deba dejarse desprotegido al trabajador.
La defensa del trabajo se puede hacer en cambio muy eficazmente por la vía
de la política macroeconómia. En realidad, la defensa del
trabajo es la función primerísima de toda buena política
económica. La forma eficiente desde el punto de vista económico
de ayudar a los que menos tienen consiste precisamente en promover el desarro-llo.
Hemos visto que desde 1974 hasta 1990 la producción per cápita
en la Argentina disminuyó un 22% y concomi-tantemente el salario
industrial se redujo a la mitad. Inversamente, si la producción per
cápita hubiese crecido, el sa-lario hubiese crecido mucho más.
En realidad, el modelo de desarrollo económico más realista
que existe, propuesto por el premio Nobel William Arthur Lewis, afirma ni
más ni menos que el desarrollo económico consiste en el aumento
de la demanda de trabajo. En la jerga de los economistas, se trata de movilizar
la curva de demanda de traba-jo, que es también la curva de la productividad
marginal del trabajo, la que debe trasladarse hacia la derecha perma-nentemente
para asegurar la suba de los salarios, ante la escasez de la oferta laboral.
Incluso es posible mejorar la distribución del ingreso a favor de
los trabajadores mediante medidas especí-ficas que alienten la demanda
de trabajo más allá de la que proviene del mismo desarrollo
económico. Tales medidas pueden ser deducciones impositivas en función
de la cantidad de trabajadores empleados por las empresas y, por su-puesto,
la promoción del desarrollo de las industrias “mano de obra intensivas”.
En ese sentido, la experiencia de al-gunos países como Corea y Taiwan
con la política de promoción de exportación de manufacturas
vía tipo de cambio elevado demuestra que esta política es
la más efectiva para mejorar la distribución del ingreso a
favor de los trabaja-dores y mejorar los salarios reales en el largo plazo.
Expansión sin reducción del gasto público: comparación con el final de las grandes hiperinflaciones clásicas.
Después de sancionada la ley de Convertibilidad
de 1991 se verificó una notable reactivación de la eco-nomía
nacional. Así por ejemplo, la producción de cemento aumentó
de 304 mil toneladas en marzo de 1991 a 377 mil en diciembre de 1991. La
producción de automotores pasó de 6.000 unidades en marzo
de 1991 a 17.000 en di-ciembre de 1991. La generación de energía
eléctrica aumentó un 20% en el mismo lapso.
Esta reactivación
económica se produjo en momentos en que bajó paradojalmente
la tasa de inflación des-de el 11% mensual en marzo de 1991 a 0,6%
en diciembre. Sin embargo, la excelente doble marca de aumentar la producción
al tiempo de reducir la inflación no es un fenómeno raro en
la economía argentina. Lo hemos visto en 1960 con el Presidente Frondizi
y su ministro, el ingeniero Alsogaray, en 1964 con Illia - Blanco, en 1967
con On-ganía - Krieger Vasena, en 1974 con Perón - Gelbard,
en 1977 con Videla - Martínez de Hoz, en 1986 con Alfonsín
- Sourrouille, en 1989 con Menem - Rapanelli y nuevamente en 1991 con Menem
- Cavallo. Desde el punto de vista teórico la macroeconomía
moderna desmiente también en forma categórica que para estabilizar
la economía sea necesario producir una profunda recesión.
Los economistas estamos acostumbrados a plantear los problemas de nuestra
ciencia en términos de oferta y demanda desde los tiempos de Adam
Smith en el siglo XVIII. Y la macroeconomía también plantea
el análisis de la inflación y la producción en términos
de oferta y demanda agregadas. Creo conveniente hacer una breve síntesis
del razonamiento más moderno para destruir el mito vigente, según
el cual para vencer la hiperinflación es necesario atravesar una
hiper - recesión y hacer padecer a todo el pueblo extraordinarios
sacrificios.
Los banqueros, por su parte, estarán dispuestos
a conceder créditos a tasas más baratas debido precisa-mente
a las menores expectativas inflacionarias, y ello estimulará la toma
de créditos, la inversión para capital circulante y la expansión
económica. este es el fenómeno que se verificó en abril
de 1991 - junio de 1992, después de aprobada por el Congreso la ley
de Convertibilidad.
La súbita caída de las expectativas
de inflación se debe a que es una creencia arraigada en el público
de nuestro país , y en el de todo el mundo, que la causa más
importante de la inflación está constituida por los déficits
fiscales financiados con emisión monetaria. Pues bien, la ley de
Convertibilidad los prohibe para lo futuro, porque toda nueva emisión,
de acuerdo al Art. 1º, deberá estar acompañada del respectivo
respaldo en divisas, y por lo tanto no puede ser el resultado del financiamiento
al gobierno. La prohibición categórica de la indexación,
incluso la pac-tada en los convenios colectivos de trabajo, establecida
en el Art. 10 “in fine” ratifica y le pone una capa mortuoria a las expectativas
inflacionarias.
Por supuesto que no es fácil hacer creer al público
que se cumplirá la promesa de no emitir para financiar al gobierno.
El público debe tener confianza en la solvencia técnica y
moral de los que hacen la promesa y sobre todo en su poder político
para hacerla cumplir. No cabe duda de que en marzo - abril de 1991 el país
tuvo fe en la dupla Menem - Cavallo.
El esquema de ataque común
contra la inflación consiste en utilizar solamente la política
monetaria y fis-cal, como trató de hacerlo, entre otros muchos, el
Ministro González con un costo social muy alto en 1990. Este enfoque
trata de mover hacia la izquierda la curva de demanda agregada. La política
monetaria y fiscal afecta princi-palmente la posición de dicha curva.
Una política monetaria y fiscal restrictiva la traslada a la izquierda
y una expan-siva a la derecha.
En defensa de la política antiinflacionaria
aplicada en 1990, que antecedió a la convertibilidad de 1991, debe
puntualizarse que en los Estados Unidos también, hasta hace pocos
años, muchos economistas estimaban que para hacer descender en un
punto la tasa de inflación se necesitaba una caída del producto
bruto del 9%. Esta esti-mación era enteramente correcta en tanto
y en cuanto se actuase solamente con política monetaria y fiscal
y se omi-tiese actuar sobre las expectativas y sobre la oferta agregada.
· Cuatro casos históricos de terminación de grandes
hiperinflaciones en Europa después de la primera guerra mundial:
Los de Alemania, Austria, Polonia y Hungría en los años 1921/24.
En los casos de los cuatro países nombrados, la estabilización
no solamente ocurrió súbitamente, sino que también
se verificó en forma simultánea con otras cuatro medidas,
a saber:
a) Drásticas disminuciones del gasto público
y férreo equilibrio de las cuentas fiscales. En Alemania, por ejemplo,
en tres meses, desde octubre de 1923 hasta enero de 1924, se disminuyó
en un 35% el empleo público. Similares medidas se aplicaron en los
demás países.
b) Anclaje del tipo de cambio de manera
que pudiera servir de punto de partida para una enorme compra de moneda
extranjera por parte de los Bancos Centrales en los dos años subsiguientes.
c) Enorme emisión monetaria inmediatamente posterior
a la estabilización. Pero se trató de emisiones respaldadas
por oro, divisas e incluso documentos comerciales privados que solamente
estaban respaldados por una mayor producción. Es decir que estas
emisiones no estaban respaldadas meramente por letras de tesorería
y títulos públicos de los gobiernos. El caso más interesante
lo brindó Austria, país que en los dos años subsiguientes
a la es-tabilización de agosto de 1922, sextuplicó su base
monetaria sin experimentar inflación. Polonia y Hungría por
tres en el mismo lapso, conservando plena estabilidad. La experiencia “de
laboratorio” de estos cuatro países, ejemplifi-cada mejor por Austria,
echa serias dudas sobre la escuela monetarista cavernícola que a
veces aparece en nuestro país. Por lo pronto debe hacerse una distinción
muy aguda entre la emisión monetaria con respaldo - que en principio
no es inflacionaria, por lo menos en tanto y cuanto la razón M1/PBI
sea inferior al 15% - y la emisión espuria para financiar al gobierno,
que sí es condenable en la mayor parte de los casos y está
prohibida en la mayoría de las leyes de Banca Central de los
países desarrollados.
d) Creación de Bancos Centrales
independientes del Gobierno que podían y debían negarse a
descontar las letras de tesorería emitidas por éste y constituían
un reaseguro contra el manejo irresponsable de las finanzas públicas,
y así contribuían a crear confianza en la moneda nacional
por parte del sector privado.
Nuestro país no redujo el gasto
público improductivo en la proporción en que lo hicieron los
países mencionados. Ancló, sí, el tipo de cambio con
la ley de Convertibilidad, pero estableció un sistema bimonetario
donde el dólar se usa profusamente en infinidad de transacciones
en competencia con el peso, y ello ha impedido que la base monetaria en
pesos haya crecido tanto como en los países europeos nombrados. Y
por último la Argentina tampoco estableció un Banco Central
independiente, por lo menos hasta mediados de 1992.
Todavía
no existe otra singularidad del plan Cavallo que debe destacarse. Este plan
expandió y estabilizó con tipo de cambio desequilibrado y
sobrevaluado, lo cual significa que puso un cepo para la salida al exterior
de bienes exportables, y en consecuencia estableció un incentivo
para consumir en el país la producción nacional. Es decir
que la estabilidad se consiguió gracias al atraso cambiario. Pero
el retraso en sí no es inherente a la estabilidad. Es un error porque
posterga las soluciones de fondo. El plan Austral, por ejemplo, estabilizó
y expandió pero con ti-po de cambio alto, limitando solamente las
exportaciones de los productos agropecuarios exclusivamente mediante derechos
de exportación. Estos productos, como es sabido, tienen una fuerte
influencia en la canasta de consumo de las familias de bajos ingresos: al
dificultarse su exportación, se mantuvieron bajos sus precios, y
por lo tanto alto el salario real.
La única manera de desterrar definitivamente el
fantasma de la hiperinflación es creando empleos en el sector privado
productor de bienes comerciables internacionalmente. Mientras no se actúe
enérgicamente en este punto, la hiperinflación se seguirá
cerniendo sobre nosotros.
El plan Cavallo con su peso sobrevaluado
implica un desaliento precisamente para la inversión en los sectores
productores de bienes comercializables internacionalmente. Exactamente el
incentivo contraindicado.
El problema de fondo consiste en que la población
argentina crece a razón de 400 mil personas por año y la fuerza
de trabajo a razón de 140 mil. Si no se crean empleos productivos
en el sector privado, la presión sobre los partidos políticos
para que provean empleos estatales improductivos a la famélica masa
de los afiliados al partido, a los parientes y a los amigos se torna insoportable.
Sin inversión privada se plantea un problema de déficit estructural
de las finanzas públicas que no tiene solución fácil.
Una de las alternativas que se han buscado consiste en pedir prestados fondos
a entidades internacionales para financiar el pago de despidos por sumas
siderales. Se crea así una nueva industria del despido que el resto
de la población deberá pagar en el futuro en moneda dura,
cuando no le cabe ninguna responsabilidad en la rentabilidad de las empresas
estatales. Se trata de indemnizar para que los beneficiarios vivan de rentas
sin trabajar, cuando la verda-dera solución consiste en utilizar
esos escasos fondos internacionales para crear nuevos puestos de trabajo.
Disminuir en esta forma tan gravosa la planta del Estado no tiene mérito
alguno, incluso porque nada impide que un indemni-zado de SOMISA pase a
trabajar en el Estado provincial de Santa Fe o de Buenos Aires, o en otras
empresas del Estado.
Las cifras del cuadro 1 ponen de manifiesto que
los argentinos estamos pagando 38 mil millones de dóla-res anuales
(a los que habría que sumar otros 12 mil millones de impuestos para
las provincias y municipalidades) en impuestos y tasas para sufragar gastos
de seguridad, educación, salud, defensa y justicia, y realmente no
tenemos se-guridad porque los asaltos y crímenes de todo tipo se
han multiplicado por 5 en relación a los de hace 10 años.
Se han dado casos de policías que capitanean bandas de extorsionadores.
Tampoco tenemos educación. Hace 20, 30, 40 ó 50 años
los colegios primarios y secundarios y las universidades estatales eran
mejores que los privados. Hoy es casi imposible mandar a los hijos de una
familia de clase media a la educación estatal por el. deterioro en
que se en-cuentra. No solamente los edificios, sino también la infraestructura
humana, dados los salarios de hambre que se pa-ga a maestros y profesores.
En materia de salud nos ha vuelto a invadir el cólera, una enfermedad
que los argentinos habíamos conseguido erradicar el siglo pasado
con grandes obras sanitarias que no se han renovado. La vuelta del cólera
es el símbolo típico del subdesarrollo que da testimonio elocuente
de nuestra decadencia. En materia de de-fensa, los últimos gobiernos
han inutilizado a nuestras fuerzas armadas, y Dios nos libre de algún
ataque exterior. Ni justicia tenemos. Hubo jueces que encabezaban bandas
delictivas y nada asegura que el caso no se repetirá. En reco-nocimiento
de que nuestra justicia no sirve, nuestro propio Gobierno firma tratados
de protección de inversiones ex-tranjeras resignando la jurisdicción
de nuestros jueces en favor de jueces extranjeros, olvidando que si no hay
justicia en la Argentina tampoco los propios argentinos invertirán
en nuestro país. En definitiva estamos pagando 50.000 mi-llones de
dólares anuales por servicios estatales que no valen ni la mitad.
Estamos tirando nuestro dinero a un barril sin fondo, a la basura.
El Estado mismo apenas existe, pero lo pagamos. Mientras no aumente la eficiencia del gasto público y se reduzca su monto, el drama de la hiperinflación no habrá sido superado. La razón es muy simple: la demanda de edu-cación privada proviene de que la educación estatal en sus tres niveles ha caído hasta límites bajísimos, pero la pa-gamos como si fuera buena con impuestos más elevados que nunca. Ergo, pagamos un servicio educativo estatal y otro privado. Los hospitales públicos son un desastre pero los pagamos como si fueran buenos, y adicionalmente pa-gamos un servicio de medicina privada. Las jubilaciones son miserables pero pagamos el 27% de los salarios para contribuir a su financiamiento. Y además, por supuesto, debemos recurrir a una jubilación privada para asegurarnos una vejez decente. La ineficiencia estatal con altos impuestos por servicios inexistentes obliga a gastar nuevamente en servicios privados y a duplicar el gasto. El excesivo gasto es, precisamente, la causa de la hiperinflación.
¿Equilibrio fiscal solamente?
El gran acierto de adoptar un sistema monetario y fiscal
transparente trajo confianza, reactivación y un exceso de optimismo.
El público cree, porque la autoprohibición de emitir para
financiar sus gastos por parte del Gobierno es similar al gesto de quien
se encierra en una jaula, promete no salir y además tira la llave
afuera. No se podía dar una prueba más fehaciente de sinceridad.
Y cuando terminó 1991 con equilibrio fiscal muchos economistas del
gobierno y sus amigos del sector privado enloquecieron de euforia creyendo
que la Argentina se encaminaba de-finitivamente hacia el desarrollo. Que
arregladas las cuentas fiscales, todo lo demás se arreglaba por añadidura.
Grave error.
A menos que se produzca una devaluación real sustancial,
el país se enfrentará con un déficit comercial creciente,
que si no es cubierto con repatriación de capitales a largo plazo,
préstamos del exterior a largo plazo o verdaderas radicaciones de
capital (¿para invertirse en qué sectores, si la producción
de bienes comerciables interna-cionalmente no es rentable por acción
del tipo de cambio bajo y el sector de no transables no tiene capacidad
absor-tiva suficiente ni fuerza para liderar el proceso de desarrollo?),
hará trastabillar al actual programa económico. El equipo
económico conoce esto y trata de inducir un descenso de precios y
costos internos del orden del 30%, lo cual sería equivalente a una
devaluación. De ahí los decretos de desregulación,
que son acertados y debemos aplaudir. Pe-ro es muy difícil devaluar
en la magnitud y con la prontitud requeridas solamente por deflación.
No hay precedentes de ello en la historia económica de los últimos
60 años, especialmente si no se experimenta una agudísima
recesión, como por ejemplo la inglesa de 1921, la cual ni siquiera
resultó suficiente. Además la deflación trae serias
complica-ciones macroeconómicas pues beneficia injustamente a los
acreedores y perjudica a los deudores. Y por otra parte la recesión
daña la recaudación impositiva y agranda el déficit
fiscal. La alternativa clásica ante estos desatinos es la de-valuación
nominal con un duro ajuste fiscal.
Pero algunos economistas vinculados
al equipo económico afirman que el déficit comercial no importa
y parecen sostener que el gobierno debe concentrarse exclusivamente en conseguir
un superávit fiscal para poder pagar los intereses de la deuda externa,
puesto que una vez conseguido éste, el déficit comercial se
arregla o se financia por añadidura. Bastaría pues con que
las finanzas públicas estén en orden. Citaré cinco
razones de las muchas que exis-ten para refutar esta tesis.
La primera
de ellas consiste en que la reducción del gasto público y
el aumento de su eficiencia no se hizo todavía. Además, el
ajuste fiscal implica no solamente un equilibrio de caja en las cuentas
del Estado sino, más im-portante aún, un equilibrio de compromisos.
En otras palabras, de nada vale que el .ministro de Economía presente
orgulloso un superávit de ingresos y gastos si al día siguiente
debe emitir 20.000 millones de dólares en bonos para pagar a jubilados,
proveedores del Estado, titulares de diversos subsidios, pérdidas
de ejercicios anteriores en el im-puesto a las ganancias , cuentas provenientes
de la fracasada “promoción industrial” y otras. La emisión
de deuda también es síntoma de déficit y de excesivo
gasto público. En realidad, una forma de computar el déficit
fiscal consis-te en comparar la deuda pública en términos
reales, es decir en moneda de valor constante al comienzo y al final del
período fiscal. Cuando el Estado emite deuda irresponsablemente para
pagar jubilaciones o indemnizaciones y empa-pela el mercado con sus bonos,
está haciendo subir la tasa de interés real de toda la economía
y por esta vía despla-zando a la inversión privada genuinamente
productiva. Así se ahoga el desarrollo económico. La emisión
de deuda pública debería reservarse para financiar inversiones
públicas verdaderamente reproductivas que queden para benefi-cio
de las futuras generaciones, que son las que finalmente deberán pagar
los intereses y amortizaciones con mayores impuestos . En el Ministerio
de Economía se sigue el criterio opuesto: se emiten bonos para pagar
por cualquier cosa, en la seguridad de que cuando llegue el momento de redimir
esos bonos se podrá hacer otra nueva emisión de bonos, y así
sucesivamente. Todo esto es muy peligroso. La deuda pública debe
pagarse con impuestos y, como el poder de sancionar impuestos pertenece
al parlamento, toda nueva emisión de bonos debiera contar con una
especí-fica discusión y aprobación parlamentaria .
Incluso el capital golondrina, que viene a convertirse a pesos para ganare
un altísimo interés en relación a los estándares
internacionales y luego convertirse nuevamente a dólares para salir
del país un mes o un día antes de que llegue el momento de
la devaluación, puede considerarse que es deuda pública a
la vista, con fecha de vencimiento a voluntad del acreedor, dado que el
día del reconocimiento deberá pagarse con re-servas del Banco
Central, que en definitiva es un organismo del Estado argentino.
Incluso
la venta de activos del Estado para pagar gastos corrientes es similar al
endeudamiento efectuado con el mismo propósito. Es déficit.
El ajuste fiscal vendrá en serio cuando se comience por eliminar
una gran cantidad de privilegios que aún subsisten en la economía
argentina: por ejemplo, cuando se deroguen por decreto fundado directamente
en la Constitución todas las jubilaciones inconstitucionales de privilegio
que se han autoconferido los legisladores, los ministros, los secretarios
de estado y otros funcionarios, las cuales, según estimaciones que
se dieran a conocer oportunamente, sumarían 50.000 personas que cobrarían
4.000 millones de dólares por año. Cuando se comience por
barrer la enor-me cantidad de absurdos por el estilo enquistados dentro
del gasto público, podremos hablar de ajuste fiscal en serio.
La segunda razón para cuestionar a los economistas unilaterales consiste
en que éstos parecen desconocer la identidad central de la macroeconomía
abierta: el exceso de ahorro sobre la inversión es igual al déficit
fiscal más el superávit externo. En otras palabras,
S-I=(G+TR-T)+(X-M),
donde:
S = ahorro del sector privado
I = inversión
del sector privado
G = gasto público
T = impuestos
TR
= transferencias
X = exportaciones
M = importaciones
Esta identidad
relaciona tres sectores de la economía, a saber: el del mercado de
capitales, dado por la di-ferencia entre el ahorro y la inversión
privados (S-I); el fiscal, dado por la diferencia entre el gasto público
más las transferencias por una parte, y la recaudación impositiva
por la otra (G+TR-T), y por último el sector externo, repre-sentado
por las exportaciones menos las importaciones (X-M). La ecuación
nos dice que el equilibrio fiscal (G+TR=T) no basta para arreglar la macroeconomía
del país. Exceso de consumo, escasa inversión y menos
ahorro unidos a un fuerte déficit comercial, todo ello combinado
con altas tasas de interés: parece un cóctel ideal para el
desastre. Incluso será difícil lograr el mentado equilibrio
fiscal debido a la recesión de 1993 y la consiguiente menos re-caudación
impositiva. Pero aún suponiendo un déficit fiscal cero, la
resultante del cóctel macroeconómico cavallístico será
negativa para el desarrollo y la estabilidad.
La tercera razón
para desechar la tesis fiscalista unilateral opera por reducción
al absurdo. Mediante la política del dólar barato el equipo
económico duplicó en un año el valor de la producción
nacional en dólares: el producto bruto interno (PBI), que alcanzaba
69 mil millones de dólares, pasó a 153 mil millones en 1992
según se afirma en la ley de Presupuesto. Esta duplicación
de nuestro PBI en dólares, consecuencia de la sobrevaloración
cambiaria, alivia aparentemente el peso de la deuda externa. Como porcentaje
del PBI, la deuda externa de 60 mil millones de dólares descendió
del 87% al 38%. El superávit fiscal de 4.000 millones de dólares
necesario para pagar los intereses de dicha deuda descendió del 6%
del PBI al 3%. Cabría proponer entonces al equipo económico
que haga otro pase mágico adicional: revalúe nuestro peso
a 50 centavos de dólar, con lo cual nuestro PBI pasaría a
306 mil millones de dólares y el pago de los intereses de la deuda
externa como proporción del PBI descendería aún más,
a menos del 1,3%. Total, según los economistas del equipo económico,
el déficit comercial de las balanza de pagos se arreglaría
o se financiaría automáticamente si el gobierno puede obtener
ese superávit fiscal del 1,3% del PBI que, ahora sí sería
muy fácil de alcanzar, dada su pequeñez en relación
con nuestro abultado PBI.
La cuarta razón para rechazar la postura
de los economistas unilaterales consiste en las proyecciones que obliga
a la consistencia, compuesto por más de 200 ecuaciones, y que tiene
algunos elementos del equilibrio general. Entre otros elementos, permite
suponer, como lo hace Cavallo, que el PBI crecerá un 6,5% por año
por varios años. Como el déficit de la cuenta corriente de
la balanza de pagos se va agrandando y pasa de 10 mil millones de dólares
en 1993 a 13 mil millones en 1994 y así sucesivamente, es claro para
quien haga proyecciones serias que hasta la viabilidad misma de la balanza
de pagos para 1992 puede estar en cuestión, dado que los mercados
suelen anticiparse a los desastres.
La quinta razón para rechazar
la tesis fiscalista unilateral está simplemente en los hechos: según
los pe-riódicos, las exportaciones disminuyeron en lo que va de 1992.
Las importaciones se triplicaron, y como resultado el abultado superávit
comercial de 8.000 millones de dólares de 1990 se convertirá
en déficit en 1992.
Finalmente, la cuestión del tipo
de cambio de equilibrio es un tema clave para el desarrollo económico.
Tanto como para la sanidad de las finanzas públicas.
CUADRO 1
INGRESOS, EGRESOS Y DEFICIT DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL
(En miles de millones de pesos)
1988
1991 *1991 1992
1993 1994
1. Ingresos Corrientes
25.5 29.1 34.8
37.7 41.4 44.7
2. Gastos Totales 31.8
30.8 35 37.7
41.4 44.7
Nación
16.8
12.4 13.2 13.7
15.3 16.9
Salarios
4.0
4.0 5.0
4.3 4.8
5.3
Bienes y Servicios 1.7
1.5 1.6
1.6 1.7
1.8
Inversiones 4.5
1.9 1.6
2.5 3.2
4.2
Intereses 4.8
3.0 3.0
3.0 3.3
3.3
Otros 1.8
2.0 2.1
2.3 2.3
2.3
Provincias 7.9
9.3 10.9
12.1 13.0 13.6
Pensiones 7.1
9.1 10.9
11.9 13.1 14.2
3. Déficit (2-1) 6.3
1.7 0.2
0.0 0.0
0.0
PBI 128.4 133.8 141.8 153.0 168.3 181.8
(En % del PBI)
1. Ingresos Corrientes 19.9 21.7
24.6 24.6 24.6
24.6
2. Gastos Totales 24.8
23 24.7
24.6 24.6 24.6
Nación 13.1
9.3 9.3
9.0 9.1
9.3
Salarios 3.1
3.0 3.5
2.8 2.9
2.9
Bienes y Servicios 1.3
1.1 1.1
1.0 1.0
1.0
Inversiones 3.5
1.4 1.1
1.6 1.9
2.3
Intereses
3.7
2.2 2.1
2.0 2.0
1.8
Otros 1.4
1.5 1.5
1.5 1.4
1.3
Provincias 6.2
6.9 7.7
7.9 7.7
7.5
Pensiones 5.5
6.8 7.7
7.8 7.8
7.8
3. Déficit (2-1) 4.9
1.3 0.1
0.0 0.0
0.0
* Cuarto tirmestre anualizado
FUENTE: Presentación
del Ministro Cavallo ante el Congreso, Ambito Financiero12-2-92